Justice transitionnelle

Vetting process– les processus de vérification

Julie MESSANT et Pascal PLAS

Il est fait référence dans le champ très large de la justice transitionnelle, alors de la mise en perspective des principaux enjeux de rétablissement d’une paix durable, du concept de vetting, associé souvent deux réformes nécessaires de l’administration publique, en particulier la police et la justice^[1]. Le terme vetting n’a pas vraiment de traduction littérale ; il vient du monde anglo-saxon sous l’appellation de vetting process pour désigner un processus de validation, de filtrage, de triage, de présélection, de contrôle des antécédents, de vérification de carrière, d’examens approfondis des profils de hauts fonctionnaires, de magistrats, … , ayant exercé des responsabilités ante quo.

En fait ce procédé né aux USA à l’issue du scandale du Watergate consiste “ en un examen minutieux sur la base de différentes sources d’informations du passé d’un individu pour savoir s’il est apte à occuper une fonction publique ” (Mark Freeman, Dorothée Marotine, 2007)^[2]. Cette approche va au-delà des pratiques de vetting post-conflits armés dans lesquelles il s’agit de vérifier le parcours des membres d’un corps ou d’une administration et leur implication dans des exactions éventuelles commises par le ou les dirigeants antérieurs, ainsi entendu le vetting process a quelquefois été rattaché au concept de lustration, voire d’épuration surtout dans les périodes de post conflit armé au cours desquelles les nouvelles institutions cherchent à éliminer des personnes “ suspectes ”.

Au final, quelle que soit la situation antérieure du candidat à un poste à responsabilités,  il s’agit bien selon la formule américaine, “ d’éplucher sa vie” par un questionnaire draconien et intrusif en ce qu’il concerne aussi sa vie privée.

“ Un programme de vetting classique consiste en trois étapes principales : l’enregistrement, l’évaluation et la certification ”.^[3] La première étape consiste en l’établissement d’une liste de gens qui travaillent dans un service, une institution, un corps professionnel, liste qui donne le nom des individus qui devront être soumis à évaluation. L’évaluation varie d’un pays à l’autre en fonction de la méthode utilisée pour obtenir des informations ; soit il s’agit de déclarations sous serment des personnes elles-mêmes, soit de réponses obtenues par le biais d’un questionnaire, soit encore de la recherche de renseignements selon une méthode d’enquête impliquant des interrogatoires de tiers (voisins, collègues de travail, relations). Enfin la certification se traduit après analyse des données recueillies, par une prise de décision finale pouvant être un rejet, une acceptation après période d’essai, une acceptation immédiate.

Le vetting est, comme indiqué plus haut, un processus assez familier des spécialistes de justice transitionnelle dès lors qu’il s’applique à des situations de post-conflits armés ; mais depuis le début du XXIème siècle il est utilisé dans des pays en transition non uniquement post conflictuel ; les problèmes essentiels sont alors liés à la corruption, que ce soit dans le domaine politique mais surtout dans les domaines de la police et de la justice. La demande d’un certain nombre d’Etats d’entrer dans l’Union Européenne ces dernières années a conduit les institutions de Bruxelles à demander aux pays candidats de réformer en profondeur un certain nombre de ministères et pour cela, de soumettre leur personnel à un vetting process afin de faire entrer des secteurs extrêmement importants puisqu’ils touchent à la qualité de la justice et à l’émergence d’une génération de fonctionnaires indépendants et non sensibles à la corruption.

Le concept de vetting se décline alors essentiellement dans ce cadre particulier et, de ce fait, est surtout conseillé et employé dans les pays de la partie est de l’Europe nés des bouleversements de la fin de la Guerre froide.

Dans ce cadre européen, depuis un certain nombre d’années, le Conseil de l’Europe, l’Assemblée européenne et plus particulièrement la Commission Européenne pour l’efficacité de la justice (CEPEJ / programme CEJ III- mai 2019- mai 2022), ont mis en place des programmes de coopération programmatique pour obtenir une véritable réforme de différents secteurs des institutions publiques, en particulier en Géorgie, en Ukraine et en Albanie^[4]. Une fois ces programmes de coopération en place, le Conseil de l’Europe missionne régulièrement des “enquêteurs” membres de la Commission pour le respect des obligations et engagements des Etats membres du Conseil de l’Europe (commissions de suivi). A partir des rapports qu’ils rendent régulièrement, ainsi que de notes d’information rédigées à la suite de visites in situ, on peut tenter de décrire ces nouveaux process de vetting et établir un premier bilan.

Ce premier bilan est utile pour savoir si le process est extensible à d’autres Etats, demandeurs à l’heure actuelle d’une expertise comparative en lien avec les institutions européennes ou un Etat dans le cadre d’une diplomatie bilatérale^[5].

De toutes les expériences évoquées précédemment, on ne retiendra ici qu’un cas, l’expérience albanaise dans la mesure où elle est relativement bien documentée, les commissions de suivi ayant régulièrement rendu des rapports depuis une décennie au moins.

En juin 2014 l’Albanie a demandé à être intégrée au sein de l’Union Européenne. Devenue membre du Conseil de l’Europe, elle se devait alors de remplir des obligations spécifiques en mettant selon les recommandations de Bruxelles “ davantage en conformité sa législation, ses institutions et ses pratiques avec les normes du Conseil de l’Europe dans le domaine des droits de l’Homme, de l’Etat de droit et de la démocratie ”. Le Conseil de l’Europe accompagne ce temps de l’adhésion à l’Union Européenne en assistant les autorités des pays candidats dans certains des processus de réforme considérés comme indispensables; l’Albanie a donc reçu une assistance dans quatre domaines considérés comme incontournables : crimes, corruption et justice ; liberté d’expression ; respect des droits de l’Homme et gouvernance démocratique.

En 2003 déjà le gouvernement avait souligné le dysfonctionnement du système judiciaire et avait tenté d’instaurer une première mesure de vetting dans l’espoir d’endiguer le phénomène de corruption dans les sphères les plus élevées et sensibles du pays. Ainsi, la loi n° 9049 votée en 2003, sur la déclaration et le contrôle du patrimoine et sur les obligations financières des élus et de certains agents de la fonction publique, prévoyait que les juges, procureurs, élus et hauts fonctionnaires devaient effectuer une déclaration annuelle de leurs avoirs et intérêts financiers, déclaration transmise à la Haute inspection pour la déclaration et la vérification du patrimoine (HIDVP). L’Institution était chargée d’examiner les déclarations d’un nombre limité de personnes, la vérification s’effectuant par système de tirage au sort. Cela aurait concerné 6 000 personnes.

Par la suite, le gouvernement albanais, qui en 2011-2013 avait entamé une profonde réforme judiciaire, dans le but de garantir l’indépendance de la justice et de lutter contre la corruption. Bien que jugée incomplète, cette réforme fournissait une base solide à de nouvelles évolutions.

Plusieurs lois modifièrent l’appareil judiciaire : la Cour suprême, les tribunaux administratifs et l’administration judiciaire mais aussi le code civil, le code pénal et le code de procédure pénale. Dorénavant, l’immunité des membres du gouvernement, des députés, des juges et hauts fonctionnaires d’Etat pouvait être levée sans autorisation préalable.

Toutefois, les rapports de cette période constataient que la réforme de la justice avaient essentiellement porté sur la partie législative (adoption et modification des lois) et n’avaient pas concerné les autres problèmes majeurs du pays, à savoir le manque de ressources et la mauvaise coopération entre les institutions. De plus, le Haut Conseil de la justice qui disposait de la faculté de nomination, de transfert mais aussi de promotion des juges, manquait encore d’indépendance et pouvait facilement être soumis aux changements politiques du pays.

Il avait donc été conseillé à l’Albanie de revoir le fonctionnement de son système judiciaire et en particulier les conditions d’accès aux postes importants et au niveau desquels on observait une forte corruption (police, justice). Les rapports soulignaient, par exemple, qu’il revenait au Parlement de nommer les membres de la Cour suprême sur proposition du Président. Or, la Cour suprême étant la cour de première instance pour juger les affaires de corruption impliquant de hauts responsables de l’Etat, notamment des ministres et des députés, il était difficile – voire impossible – pour les juges de cette cour de rendre une décision contraire à la majorité politique.

En avril 2014, des progrès importants avaient été réalisés. Ainsi, le processus de tirage au sort pour la vérification de déclaration de patrimoine avait été abandonnée, et désormais toutes les déclarations devaient faire l’objet d’un contrôle de la part de la Haute inspection pour la déclaration et le contrôle du patrimoine et des conflits d’intérêts – HIDAACI- (anciennement HIDVP)^[6].

Au premier semestre 2014, sept procédures avaient été ouvertes pour des affaires de “ déclarations erronées ”, elles concernaient trois juges, un procureur, un ambassadeur et deux inspecteurs.

Encouragée par ces progrès, l’Albanie a poursuivi la transformation de son système judiciaire. Le 21 juillet 2016, une importante réforme constitutionnelle est venue consolider les avancées effectuées en matière de justice et de lutte contre la corruption. La réforme vise particulièrement l’organisation, le fonctionnement et les compétences de la Cour constitutionnelle. Dans la Constitution albanaise de 1998, la nomination des membres de la Cour constitutionnelle revenait au Président, avec l’accord de l’Assemblée ; or le manque de coopération institutionnelle entre ces deux acteurs institutionnels rendait le processus de nomination difficile. La réforme de 2016 prévoit un nouveau système de nomination des membres de la Cour constitutionnelle ; trois membres sont nommés par le président de la République, trois membres sont élus par l’Assemblée et trois autres membres sont élus par la Cour suprême. Le choix des candidats est aussi encadré par la Constitution, ils doivent figurer dans les trois premières places d’une liste constituée par le Conseil des Nominations à la Justice.

Le Conseil des Nominations à la Justice tient donc un rôle primordial dans le processus de recrutement des futurs juges à la Cour constitutionnelle. En plus d’établir la liste des potentiels candidats, il leur fait passer un processus d’évaluation et de notation. Les candidats sont évalués en fonction de critères “objectifs et scientifiques ” définis dans la loi organique n° 99/2016. Les candidats sont évalués sur leur intégrité morale, ainsi que sur leurs compétences professionnelles (expérience professionnelle dans le domaine juridique, cohérence du jugement, quantité et qualité du travail effectué, respect des délais, la participation aux cours de formation, …). A l’issue de cette procédure de vérification- vetting process-, le Conseil des Nominations établit un classement parmi les candidats, où les premiers pourront être choisis par le président de la République, l’Assemblée ou la Cour suprême.

Cependant toutes ces mesures ont tardé à avoir une réelle efficacité, et c’est seulement à partir de 2017 qu’un véritable processus de vetting judiciaire a commencé à fonctionner. Le gouvernement albanais s’est doté d’un nouveau projet de réformes pour 2017-2022. Une première réforme est destinée à modifier “ les codes de procédure civile, administrative et pénale, la législation contre la corruption et le crime organisé, les lois sur le défenseur de l’Etat, […], et bien d’autres ”^[7]. La réforme prévoit aussi la création de nouvelles institutions telles que le Conseil supérieur des juges, le Conseil supérieur des procureurs mais aussi la Commission indépendante de vérification des qualifications.

La Constitution albanaise telle que modifiée en juillet 2016, prévoit par ailleurs “que l’OMI [International Monitoring Operation] dirigée par la Commission européenne, est créée pour superviser la réévaluation temporaire des juges et procureurs du pays. La Constitution prévoit également que l’OMI inclut des partenaires dans le cadre du processus d’intégration européenne et de la coopération euro-atlantique. C’est pourquoi la Commission européenne et les USA ont accepté de coopérer très étroitement dans le cadre de l’OMI ”^[8].

L’opération internationale de surveillance assure donc à partir de 2017 une veille étroite sur le processus de constitution des organes de vérification internes du pays et soumet une recommandation sur la qualification et la sélection des candidats destinés à composer les organes de vérification.

Sur la base des recommandations de l’IMO, la Commission indépendante de vérification des qualifications est composée de douze membres nommés par le Parlement. Elle se divise en quatre groupes de travail, chacun composé de trois membres. Une Chambre spécialisée de vérification des qualifications comprenant sept juges a été prévue pour les contestations pouvant émaner des décisions de la Commission indépendante de vérification des qualifications, jouant par conséquent, un rôle d’appel des décisions.

La Commission a débuté son travail par le contrôle des juges et des procureurs. Dans un premier temps, à partir du 26 octobre 2017, son action s’est concentrée sur neufs cas “ prioritaires ”, à savoir les sept membres de la Cour constitutionnelle, le président de la Haute Cour et le Procureur général. Ensuite, à partir du 30 novembre 2017, 48 nouveaux dossiers ont été contrôlés comprenant des membres de la Haute Cour, des juges et procureurs candidats au Conseil supérieur de la magistrature, au Conseil supérieur des procureurs et au Conseil des Nominations à la Justice. Le processus est lent, à l’issue de ces deux moments de vérifications, pas moins de 800 juges et procureurs restaient à contrôler…

Les résultats statistiques émis par la Commission indépendante de vérification des qualifications témoignent de l’ampleur du niveau élevé de corruption au sein des institutions judiciaires albanaises. Ainsi, la Commission a relevé qu’il y a eu 40% de licenciements des fonctionnaires contrôlés, et qu’au moins sept juges et procureurs ont démissionné dans le but de se soustraire au processus de contrôle.

Le fonctionnement de l’appareil judiciaire et de l’administration de la justice a grandement été affecté par les travaux de la Commission indépendante de vérification des qualifications. Deux cours, la Cour constitutionnelle et la Haute Cour ont dû momentanément cesser de fonctionner, faute de membres suffisants ; aucun nouveau candidat ne pouvait être proposé par les organes compétents puisque ces derniers n’étaient eux-mêmes pas opérationnels, aussi bien le Conseil de nomination des juges, que le Conseil supérieur de la justice et le Conseil supérieur des procureurs, ces deux derniers organes ayant été mis en place les 11 et 12 décembre 2018.

En cette même année 2018, dans le cadre de la lutte contre la corruption, le gouvernement a créé  trois organes nouveaux spécialisés chargés d’enquêter sur les affaires de corruption et d’en poursuivre les auteurs : le Bureau national des enquêtes, le Procureur spécial contre la corruption et le Tribunal spécialisé. Ces organes ne sont pas encore opérationnels, attendant que leurs membres soient nommés par le Conseil supérieur de la justice et du Conseil supérieur des procureurs, organes eux-mêmes suspendus au contrôle de leurs membres. Les candidats à ces organes devront eux aussi subir un contrôle approfondi.

Les résultats encourageants du processus de contrôle des magistrats ont entraîné une demande dans d’autres secteurs de la société. En mars 2018, le Parlement albanais a adopté une loi sur le contrôle de la police d’Etat qui devrait permettre la vérification du patrimoine et des normes éthiques et professionnelles de plus de 12 300 agents de police.

Les mesures de vetting entreprises en Albanie avec l’aide de la Commission de Venise ont permis de lutter contre la corruption au sein des institutions judiciaires. Remplissant progressivement les objectifs fixés par l’Union européenne, le Conseil européen dans une déclaration du 26 mars 2020, a fait connaître l’ouverture des négociations d’adhésion avec l’Albanie (et la Macédoine du Nord). Cependant les efforts doivent se poursuivre dans plusieurs domaines (transparence du système électoral,  poursuite de la mise en œuvre de la réforme judiciaire, finalisation de la mise en place des structures de lutte contre la corruption et la criminalité organisée, comme l’indiquent les deux documents en annexe. Le premier est une note d’information des corapporteurs Andrej HUNKO (Allemagne) et Joseph O’Reilly (Irlande) du 5 et 7 septembre 2018, rendant compte de leur visite d’information à Tirana. La note permet de faire un bilan des mesures effectivement prises après la nouvelle vague de réformes débutée en 2017, et surtout après les bouleversements électoraux de l’année 2017. Le second est un extrait du rapport national soumis conformément au paragraphe 5 de l’annexe de la résolution 16/21 du Conseil des droits de l‘Homme, rédigé par le groupe de travail du Conseil des droits de l’homme sur l’examen périodique universel et daté du 17 mai 2019. Ce document plus général comprend une partie consacrée à la justice.

Peu de grands organes de presse ont rendu compte de ces vetting process, en particulier de celui mis en place en Albanie. En 2019 Le Point donnait une image assez catastrophique de la situation par une interview Ida Vodica porte-parole de la Cour Suprême d’Albanie, laquelle déclarait qu’il n’y avait plus qu’un magistrat sur neuf après passage de la Commission indépendante de contrôle, cette Commission déclarait alors avoir contrôlé 140 magistrats sur 800 ce que confirmait le rapport de la Commission européenne paru en mai de la même année. Plusieurs avaient été démis de leurs fonctions mais de nombreux autres s’insurgeaient des accusations qui étaient portées à leur encontre. L’article concluait sur un effet pervers du vetting process: le développement d’une certaine forme d’immobilisme, ce que reconnaissait Ida Vodica en affirmant “qu’à ce jour, il y a un stock de 20.000 dossiers en attente d’examens, nous n’avons même pas de place où les déposer”. Cet immobilisme est lié en fait aux difficultés de remplacement des juges mais le directeur de l’école de la magistrature Sokol Sadushi estimait que “ le système devait en passer par là” parce que la situation était telle qu’il fallait “des mesures radicales et urgentes pour nettoyer la justice et restaurer la confiance des citoyens”.^[9]

Thierry Portes dans Le Figaro, du 2 mai 2021, estime, deux ans plus tard, que l’expérience n’en reste pas moins intéressante même si elle souffre encore de lacunes. La réforme ayant pris du retard, les dossiers s’accumulent, “ les enquêtes n’ont pas été rendues publiques, au motif qu’il ne fallait pas instituer des ‘tribunaux populaires’ ” et les juges sanctionnés -représentant environ 50%- “ ont interdiction pendant quinze ans de retourner dans leurs corps d’origine, mais peuvent exercer le métier d’avocat ”. L’Albanie devra être patiente jusqu’à l’arrivée de nouveaux diplômés pour que sa situation devienne plus pérenne^[10].

Des journalistes albanais, liés aux organisations de droits de l’Homme, sont souvent plus critiques sur le vetting process, critiquant à la fois le rôle de l’Europe et les lenteurs du processus^[11]

De même, il n’existe que quelques rares analyses de fond sur les bilans des procédés de vetting. Celle de Mark Freeman et Dorothée Marotine n’en est que plus précieuse. En effet, ils sont pratiquement les seuls à avoir clairement formulé les acquis de l’expérience en matière de vetting qu’ils résument ainsi: “ le succès du vetting dépendra en grande partie de la volonté réelle et de l’autorité effective de l’organe qui le met en place, ainsi que les ressources qui y seront allouées ”^[12]. Ils ajoutent que “ le mécanisme de vetting doit se conformer aux principes fondamentaux d’une procédure équitable pour assurer sa légitimité” ; de même “ à l’image des commissaires d’une commission de vérité, les personnes qui géreront l’organe de vetting représenteront le visage public du processus et leur intégrité et leur autorité politique [joueront] par conséquent un rôle crucial ”^[13]. Enfin, il est bien précisé que le succès final “ sera d’autant plus probable qu’il sera intégré dans le droit interne du pays (…) [et que] le défi sera de préparer les individus révoqués “à une nouvelle vie par le biais de programmes d’apprentissage sans paraître les récompenser pour les abus commis dans le passé ”.

On le voit un programme de vetting n’est jamais simple tant les enjeux sont importants. En matière de post conflit armé, le processus de vetting est peut être plus facile à mettre en oeuvre dans la mesure où il s’inscrit dans un ensemble de mécanismes de justice transitionnelle (justice pénale internationale, justice nationale, commission vérité, etc) ce qui le rend complémentaire d’un process et non exclusif.

Annexe 1

Conseil de l’Europe- Commission pour le respect des obligations et engagements des États membres du Conseil de l’Europe (commission de suivi), Respect des obligations et engagements de l’Albanie, note d’information des corapporteurs sur leur visite d’information à Tirana (5-7 septembre 2018), déclassifié le 12 décembre 2018. Co-rapporteurs: M. Andrej HUNKO, Allemagne, Groupe de la gauche européenne unifiée, et M. Joseph O’REILLY, Irlande, Groupe du Parti populaire européen.

http://www.assembly.coe.int/LifeRay/MON/Pdf/DocsAndDecs/2018/AS-MON-2018-15-FR.pdf

Annexe 2

Nations-Unies, Conseil des droits de l’Homme- Rapport national soumis conformément au paragraphe 5 de l’annexe à la résolution 16/21 du Conseil des droits de l’homme- Albanie, Groupe de travail sur l’Examen période universel- Trente-troisième session du 6- 17 mai 2019

https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G19/048/75/PDF/G1904875.pdf?OpenElement [réforme de la justice et lutte contre la corruption]

^[1] La justice transitionnelle : une voie vers la réconciliation et la construction d’une paix durable, 2ème Conférence régionale sur la justice transitionnelle, Centre des Nations Unies pour les droits de l’Homme et la démocratie en Afrique centrale, le MAE (France), le DFAE (Suisse), 2011, 152 p.

^[2] FREEMAN Mark, MAROTINE Dorothée – la justice transitionnelle: un aperçu du domaine, ICTJ, 2007, 23 p.

^[3] Ibid p.19

^[4] En dehors de l’Europe, il existe à l’heure actuelle des vetting process dans différents États. On ne peut ici en donner la nomenclature ; on précisera simplement un de ceux considérés comme le plus important au XXIème siècle, celui de la Colombie. En 1998, à la suite de sa victoire, le président colombien Andrés Pastrana Arango a mis en place le “ Plan Colombia ”. Comportant plusieurs volets, il a pour objectif principal d’améliorer sa politique en matière des droits de l’Homme, et de lutter contre la drogue. Soutenu par les États-Unis par le biais de la loi Leahy qui prévoit une assistance à des unités des forces de sécurité d’un pays étranger sous certaines conditions de respect des droits de l’Homme, la Colombie a pu aboutir à un contrôle de plus de 30.000 personnes (dont une majorité de soldats mais aussi quelques civils, entrepreneurs et militaires à la retraite). D’autres programmes similaires ont été engagés comme en Arabie Saoudite. –Source: rapport Amnesty international, Assisting Units that Commit Extrajudicial Killings: a call to investigate US Military Policy toward Colombia, avril 2008, 50 p.

^[5] La France par exemple est active dans le soutien au renforcement de l’Etat de droit en Albanie. En 2013, une magistrate française, inspecteur des services judiciaires, a été envoyée à Tirana pour soutenir les réformes visant le Haut Conseil de la Justice et renforcer la mise en œuvre de procédures d’inspection des juges. En avril 2013 “des ateliers ont été organisé au Haut Conseil de la Justice sur les perspectives réforme des procédures internes de l’Inspectorat du Haut Conseil à la Justice, ateliers organisés par l’Euralius en collaboration avec les Ambassades d’Espagne, d’Italie et de France, qui réunissent des experts pour identifier les réformes à mener au sein de l’Inspectorat” [Ambassade de France à Tirana- 2013] A l’heure actuelle, la France a noué des liens avec la Moldavie, particulièrement intéressée par le processus de vetting

^[6] Tous les élus, juges et hauts fonctionnaires doivent déclarer leur patrimoine ainsi que celui de leurs épouses, de leurs enfants et des personnes qui cohabitent avec eux.

^[7] Conseil de l’Europe, Commission pour le respect des obligations et engagements des États membres du Conseil de l’Europe (commission de suivi), HUNKO Andrej et O’Reilly Joseph, Respect des obligations et engagements de l’Albanie, note d’information des corapporteurs sur leur visite d’information à Tirana (27 février -1er mars 2017), déclassifié le 20 mars 2017, p.5

^[8] European Union Externational Action, https://eeas.europa.eu/delegations/cuba/20144/most-frequently-asked-questions-international-monitoring-operation_en

^[9] Albanie la justice en quête de son honneur perdu, AFP, Le Point international, 6 juillet 2019

^[10] PORTES Thierry, “L’Albanie confrontée à une pénurie de juges intègres”, Paris, Le Figaro, 2 mai 2021

^[11] voir par exemple Dritan Kiçi in Eurobabble, août 2019 (article en ligne)

^[12] FREEMAN Mark, MAROTINE Dorothée – la justice transitionnelle: un aperçu du domaine, ICTJ, 2007, p.19

^[13] Ibid