Chapitre 2 – Acteurs et fonctions : la mise en place du dispositif

Note de bas de page 1 :

Au début des années quatre-vingt les directions impliquées sont les suivantes : la direction de l'aménagement urbain (128 agents) ; la direction des parcs, jardins et espaces verts (3000 agents) ; la direction de la construction et du logement (80) qui s’occupe de la politique foncière, de la gestion des autorisations de construire, de la gestion du domaine public et privé, de la conservation des bâtiments anciens, des problèmes de logement) ; la direction de l'architecture (2000 agents).

La Ville de Paris est le maître d'ouvrage clé de cette opération qu’elle veut emblématique de l’urbanisation de l’Est de la capitale. Son action se démultiplie selon plusieurs modalités : par le biais d'une société d'économie mixte, la SEMAEST, par l'action de ses directions¹, par ses élus ou conseillers.

Note de bas de page 2 :

Le recours, aujourd'hui courant, des collectivités locales à une SEM offre au moins deux avantages : n'étant pas soumises aux règles du droit public, elles assurent une ouverture à des capitaux extérieurs et permettent d'éviter une croissance excessive du personnel communal. Par ailleurs, elles permettent une comptabilité distincte et individuelle des comptes de la commune.

La SEMAEST est la société d'économie mixte² chargée de l'aménagement du XII^e arrondissement. Créée en 1985 à l'occasion de l'opération ZAC Chalons, et financée en majorité par la ville de Paris puis par la SNCF, c'est le maire du XII^e arrondissement (Paul Pernin) qui en assure la présidence. Obtenant la concession de l'aménagement pour la ZAC en avril 1988, en qualité d'aménageur et de maître d'ouvrage délégué, la SEMAEST met au point un programme de découpage en lots, sur la base de ratios définis avec l'APUR, dont les bénéfices de la vente devront assurer l'équilibre financier de la ZAC. La différence entre l'achat initial du terrain et la vente des droits à construire le permet. L'objectif est l'équilibre général de l'opération pour éviter à la collectivité locale, principal actionnaire, d'avoir à combler les déficits éventuels.

Note de bas de page 3 :

La stabilité politique remarquable des dirigeants politiques de la capitale a une incidence forte sur la continuité des options d'aménagement comme d’ailleurs sur leur contrôle.

Placée à la tête du volet financier de la ZAC, la SEMAEST n'en demeure pas moins liée à l'APUR qui assure l'orientation globale de la politique urbaine de la ville, anime et lance les réunions entre intervenants. Son avis est toujours sollicité sur les questions d'ordre esthétique et symbolique. En collaboration (consultation avant dépôt définitif) avec l'APUR, elle aide les investisseurs à la constitution de pré-dossiers pour l'obtention des permis de construire. Elle organise aussi les réunions liées à l'assemblage des programmes entre eux ou à l'arbitrage des décisions. Cependant, dès qu'il y a un conflit trop important ou dont les effets politiques sont essentiels, il est fait appel directement au secrétaire général, au maire, ou à son cabinet, qui tranchent³.

Note de bas de page 4 :

La création des ateliers municipaux d'urbanisme comme celle des agences d'urbanisme au début des années quatre-vingt est liée au souci des municipalités de se doter de contre-pouvoirs techniques pour l'aménagement des villes.

Structure reconnue pour son monopole sur les études urbaines de la capitale, l'APUR assure une orientation globale de la politique menée par la ville dans ce domaine. Créé en 1967⁴ l'Atelier Parisien d'Urbanisme est une association régie par la loi de 1901. Bien que complétée par des financements de l'État et de la Région Ile de France, la participation financière de la ville de Paris à l’APUR demeure prépondérante. L'APUR prend également place dans ses locaux dès sa naissance. L’atelier parisien travaille avec toutes les directions de la ville sur les projets de la capitale mais reste indépendant. Traditionnellement dirigé par des ingénieurs centraliens, l'APUR est en majorité composé d'architectes et d'ingénieurs qui se répartissent dans des équipes fédérées par un thème de travail et un territoire dans la ville. Ainsi, l'équipe « transports et voirie » est pour l'essentiel constituée d'ingénieurs tandis que les architectes dominent dans les équipes « projet ».

Note de bas de page 5 :

Jacques Dumart, explique que c'est pour « remettre de l'ordre dans les opérations d'urbanisme de la capitale et pour contrôler la machine emballée que le préfet Doublet a proposé la création d'une instance indépendante de la structure hiérarchisée de la ville », in L'architecture d'aujourd'hui, n° 295, octobre 1994.

Chargé à l’origine de l'élaboration du SDAU, du POS de la capitale et de « toutes les études d'urbanisme intéressant la capitale française », l’APUR répondait à sa création au souci de limiter les grandes rénovations entreprises quasiment sans contrôle et aux effets destructeurs dans les années soixante⁵. C’est cette orientation plus qualitative de la politique parisienne qui a semble-t-il justifiée la présence massive d'architectes. En 1978, événement non négligeable, Pierre-Yves Ligen, alors directeur de l'APUR, suite à la refonte de l'organigramme des services techniques de la ville de Paris, est nommé par le maire de Paris à la Direction de l'Aménagement Urbain. L'atelier dispose alors d'un outil opérationnel lui permettant de mettre en œuvre ses principes urbanistiques. La fonction d'analyse, prospective et critique de l'APUR est renforcée et finalisée par la préparation et la gestion de projets. Le passage à l'acte est effectivement rapide, puisque Pierre-Yves Ligen obtient la suspension de la plupart des ZAC engagées (182 ZAC seront révisées entre 1978 et 1980). Ses missions sont étendues par la création en son sein de sections dites « projet » à l'occasion des aménagements des terrains Citroën, de la Villette, Reuilly, puis Bercy et Seine Rive Gauche. À partir de 1982, l'appel à des architectes libéraux pour aider à la définition des aménagements et interventions est peu à peu systématisé. Enfin, un service de coordination des espaces publics est créé pour gérer les interfaces entre architecture et urbanisme. En élaborant lui-même les grandes lignes des projets et en faisant appel à des compétences professionnelles extérieures reconnues, l'APUR s'est donc constitué en véritable outil de production du côté de la maîtrise d'ouvrage. De ce point de vue, la mise en place de cette structure de production de connaissance, de conseil et d’assistante en urbanisme (après que Paris dispose d’une autonomie et d’un maire), majoritairement composée d’architectes, est révélatrice d’un mouvement de positionnement des architectes à la fois vers la maîtrise d’ouvrage et vers l’urbanisme, discipline alors en constitution en France.

Note de bas de page 6 :

Propos recueillis dans le numéro 2 de la revue Projet urbain, janvier 1995.

Le rôle de l’APUR prend effectivement tout son sens aux niveaux évoqués précédemment, de la stratégie urbaine, du conceptuel, des méthodes et du contrôle, donnant une continuité à l'action. Comme l'exprime Jean Fremiot, ancien sous-directeur des opérations de la ville de Paris, à propos de Bercy⁶, « une continuité entre la conception initiale et la réalisation, de l'amont vers l'aval, en associant les aménageurs le plus en amont possible, dès les études générales de l'APUR », a été recherchée. L'APUR propose des esquisses présentées aux élus puis reprises jusqu'à ce que les orientations choisies fassent l'unanimité : « Le projet se fait en discutant avec tous les intervenants, les directions de la ville, les élus, les habitants par l'intermédiaire des enquêtes publiques. On présente des projets, les gens en débattent, ils font leurs observations et leurs critiques et on retravaille le projet pour le représenter à nouveau (...) Peu à peu les élus et les directions de la ville identifient le projet comme étant le leur », explique un des intervenants de l'atelier d'urbanisme de la capitale. Il s'efforce de mobiliser les nombreuses directions de la ville, amenées à participer à la réalisation d'un aménagement, ce qui à l'échelle d'une capitale est crucial. En ayant une vision globale de l'urbanisme parisien, l'APUR édicte une finalité qui oriente le travail des directions de la ville. Un observateur averti le note bien, ils ont vraiment un rôle d'orientation générale et de coordination entre toutes les directions de la mairie.

Note de bas de page 7 :

L’APUR, comme les agences d’urbanisme présentent aujourd’hui dans toutes les agglomérations des grandes villes, mériterait évidemment une analyse particulière. L’étude des trajectoires des professionnels qui y sont présents fournirait sans doute un matériau très riche pour comprendre comment les architectes ont pu développer un nouveau positionnement sur la base du besoin d’études urbaines qui s’est fait jour à la fin des années soixante-dix, et s’est poursuivi avec la mise en place de la décentralisation qui a fait de l’urbanisme la première compétence des maires.

Finalement, le rôle de l’Atelier Parisien est de constituer une mémoire des opérations ou des sites de sorte de préserver une continuité dans la mise en œuvre de l'urbanisme de la capitale, d'ailleurs appelé « urbanisme parisien » : « Finalement l'APUR est une poutre qui passe dans les projets (...) Quelqu'un connaît tous les fils, les points de départ et d'arrivée (...) c'est fondamental pour la mémoire d'un projet. » En s'appuyant sur une expérience, sur un argumentaire professionnel et technique reconnu, auquel s'ajoute la caution politique de la municipalité, l'APUR bénéficie d'une forte reconnaissance de la part des autres acteurs de la ville comme l'atteste largement sa position centrale dans le déroulement de cette opération. Reconnaissance qui pour beaucoup d’acteurs du projet Paris-Bercy est liée au fait que « les gens de l’APUR sont des architectes », c’est-à-dire des gens « avec qui on se comprend, qui ont une culture architecturale », explique par exemple un des architectes d’opération. Désignée comme « incontournable » dans ce projet, l’APUR recrute en effet l’essentiel de ces effectifs parmi les architectes, et confie également des missions d’étude à des agences libérales. Les architectes de l’APUR, s’ils ne construisent plus et n’exercent plus en libéral ont développé finalement un rôle de conseil et d’assistance pour la ville de Paris qui illustre pour partie le « reclassement » d’une fraction de cette profession dans des postes salariés qui engagent, en plus d’une connaissance de l’architecture, une compétence en urbanisme⁷.

Note de bas de page 8 :

Cf. sur ce point Espaces publics, Plan Urbain, Documentation Française, Septembre 1988, notamment la première partie, dans laquelle on trouve une analyse de l'émergence de cette notion et des enjeux qu'elle recouvre dans la production de la ville contemporaine. Plus généralement, il faut remarquer que dans cette opération se retrouvent un ensemble d’architectes qui partagent une « doctrine » architecturale et urbaine basée sur l’idée de valorisation des espaces publics considérés comme lieux de régulation. Schématiquement, on note en matière d’urbanisme une situation doctrinale contemporaine très hétérogène avec : un urbanisme d'inspiration culturaliste qui s'appuie sur les strates historiques pour faire la ville en respectant son identité, lequel suppose une volonté de recréer des éléments d’identification ; la planification conduite par le marché qui consiste à laisser se faire la ville (comprise comme un organisme qui se régule) sur elle-même ; et enfin, un urbanisme dit néo-moderne qui voit dans la notion d'espace public et le soutien de l'État dans l'action urbaine le moyen de refaire de la ville un espace de « régulation sociale ». Il est remarquable que chacune de ces orientations urbaines soit portée par des théories qui supposent un mode d'action dominant et une présence plus ou moins forte de la part de l'État. Ainsi la planification conduite par le marché a largement servi l'urbanisme des années Thatcher en Grande-Bretagne ; en France de nombreuses Zones d’Aménagement Concerté ont été légitimées par l'idée de « troisième ville » qui fait de l'espace public un élément essentiel de la ville et suppose en conséquence un soutien important de la puissance publique ; enfin, les démarches culturalistes ou historicistes se rencontrent aujourd'hui dans les villes qui ont décidé de remettre en scène les fondements d'une identité locale ou nationale à travers la réactualisation plus ou moins naïve des signes du passé et de l’identité locale...

Nombres d'accommodements entre acteurs se font au nom du contrôle de « l'espace public » (voies piétonnes, rues, ruelles) considéré comme un élément clé d'intervention pour gérer la production de ce quartier. Préoccupation première de l'APUR, ce thème répond à la volonté de renouer avec les idées de « qualité urbaine » et de « citoyenneté⁸ » pour s'imposer comme principe légitime dans le déroulement de l'action urbaine. Cela se traduit par une attention aux formes urbaines, aux trames et aux morphologies, intentions énoncées et maîtrisées par l'atelier parisien. Cette action se concrétise par le travail de coordination architecturale déjà évoqué mais prend d'autres formes comme cette mission d'aménagement des espaces publics : aménagement paysager et fonctionnel des voies de circulation, des trottoirs, des espaces de transition entre domaine public et privé. Il s’agit là comme le disent les professionnels dans leur langage de « maîtriser les vides » et d’en faire des « lieux de projet » et non des « espaces résiduels de la construction ».

Note de bas de page 9 :

Agissant pour le Service Départemental de l’Architecture et du Patrimoine (SDAP), rattaché au Ministère de la Culture.

Note de bas de page 10 :

Une des personnes de la maîtrise d'ouvrage RATP déplore son absence du projet plus en amont. L'aménagement d'une voie souterraine du Métropolitain est pensé par les acteurs comme un projet à part ayant une logique et une identité propre, étant un constituant autonome de l'aménagement global d'un morceau de ville tel que Bercy.

Les projets et les acteurs de la seconde catégorie, RATP et Architecte des Bâtiments de France⁹ (ABF), posent plus de problèmes eu égard à l'avancement de l'ensemble de l'opération d'aménagement. La RATP, n'a pas participé aux négociations initiales sur l'aménagement de la ZAC, bien qu'une nouvelle station de métro pour la ligne Météor fût très tôt envisagée. Son intervention tardive marque la difficulté des urbanistes à penser et à intégrer un projet souterrain à l'aménagement global de surface¹⁰ alors même que la RATP, soucieuse de son autonomie, s'est dotée d'une maîtrise d'ouvrage forte.

Note de bas de page 11 :

Sur les spécificités du travail des architectes des bâtiments de France Yvon Lamy : « Politique patrimoniale et singularité administrative : les Architectes des Bâtiments de France », in Genèses, n°1, Septembre 1990, pp. 112-130.

L'ABF a quant à lui un droit de regard sur la nature des projets en cours d'élaboration aux abords des monuments historiques présents sur le site (les chais en particulier). La sauvegarde des éléments architecturaux représentatifs de l'identité nationale est au cœur de son action et peut contraindre très fortement les futurs aménagements¹¹. Sa participation interviendra à un stade avancé de l'opérationnalisation du projet avec pour conséquences majeures, au pire le blocage de projets et au mieux des rectifications de la part des concepteurs déjà désignés, retardant alors le calendrier des opérations.

Note de bas de page 12 :

Idem, p. 129.

S’appuyant sur la « légitimité traditionnelle du contrôle¹² », il est ici face à une relative autonomie de la politique urbaine parisienne, laquelle est appuyée sur un capital de connaissance accumulé et reconnu, notamment à travers l’APUR. De plus, il se heurte ici aux mécanismes de financement, à la fois public et privé, de cet aménagement urbain. Aussi, ses avis concernent plus particulièrement la zone des chais et les conditions de leur rénovation.

Note de bas de page 13 :

Par son budget de 400 millions de francs et sa relative complexité, le parc peut fort bien s'assimiler à un grand projet.

L'ouvrage majeur de la ZAC suit la logique classique d'une commande publique prestigieuse¹³ : une intention politique forte dont la portée symbolique marque le paysage parisien⁴ ; une programmation pointue de l'ouvrage ; un concours international aux moyens financiers conséquents ; une procédure qui consacre l'architecte dans une position centrale, ce qui ne le soustrait pas à des remaniements ultérieurs du projet. C'est un projet dans le projet.

Note de bas de page 14 :

Le processus de production et les changements dans le travail de la RATP qu’il a induit a fait l’objet d’une analyse par Isaac Joseph, Météor, les métamorphoses du métro, Economica, 2004.

Dès l'origine, le phasage de sa réalisation est déterminé de façon souple. Cette originalité est due aux évolutions des programmes environnants. En raison de sa position centrale dans l'opération, le parc est tributaire de la libération des chais par les négociants en vin et de l'avancement des opérations proches, ceci pour des raisons très pratiques de conduite et d'accès aux chantiers, ou plus fondamentalement d'interfaces avec d'autres opérations dans le périmètre de la ZAC. Citons sans ordre logique ni continuité chronologique, l'aménagement de la terrasse face à la Seine, l'implantation de la station du métro Météor¹⁴, l'entrée du parc avec le bâtiment (l’american center) de Franck O. Ghery, les changements de programme dictés par les élus... La durée du projet prédispose à ces changements. Les arbitrages sont dépendants de la position des acteurs dans le système et l'avis des élus est souvent prépondérant. La résolution de chaque problème est aussi trouvée dans les réunions entre les professionnels considérés sous la conduite de l'aménageur et de l'APUR.

Note de bas de page 15 :

Pour une illustration, cf. l’analyse de la production d’équipements publics de Florent Champy, Les architectes et la commande publique, PUF, « Sociologie », 1996, et « Comment produire un grand projet ? Bibliothèque François-Mitterrand, Stade de France, hôpital Georges Pompidou… », in Les cahiers de la recherche architecturale, n°1, 1999, p. 87-100.

Sur cette zone du parc, la présence publique est prépondérante. Ainsi se développent les principes d'un système d'action classique, ou à tout le moins bien connu, de commande publique¹⁵. L'architecte, formant ici équipe avec un paysagiste est amené à développer son projet en relation avec le service des parcs et jardins de la ville, puis en collaboration avec un bureau d'étude technique désigné par le maître d’ouvrage. Les architectes demeurent responsables et maîtres de leur projet. La conduite du projet se réalise, relativement à l'ampleur du programme, sur la base d'un partenariat traditionnel pour les concepteurs. Le service de la ville, son bureau d'étude technique, ses assistants s'occupent de la gestion technico-économique du projet ; l'architecte prend en charge la gestion architecturale et esthétique de l'objet et la direction des opérations de conception ; la dimension urbaine est négociée avec l'APUR. Dans le cadre de la production d'un morceau de ville dont l'unité est recherchée, ce découpage conventionnel n'exclut pas des compromis avec les acteurs présents à l’entour du parc, l'imbrication complexe des opérations l'explique dès que l'on passe au stade de l'opérationalisation.

Note de bas de page 16 :

Gilles Verpraet, « Le dispositif partenarial des projets intégrés », op. cit, pp. 102-112.

Note de bas de page 17 :

Cf. Luc Boltanski et Laurent Thévenot, De la justification…, 1991, op. cit.

Dans le Fond de parc, l'équilibre public-privé est radicalisé au profit de l’acteur privé. Sur cette zone, les objets et les acteurs se définissent plus en termes de diversité de l'offre marchande (bureaux, services) que de « demande sociale¹⁶ » (évaluation des besoins sociaux, logements conventionnés) et c'est donc un système d'activité plus fragile qui s'esquisse car moins protégé par des financements publics et davantage soumis aux aléas économiques. Cette zone est d'ailleurs peu évoquée par les documents relatifs à la ZAC. La tendance est à l'occulter et à limiter la restitution de l’ensemble de l’opération au parc et à son front. Par sa dominante marchande, il semble difficile pour les acteurs de l'accorder mentalement aux autres éléments de l'opération plus centrés sur les valeurs collectives du monde civique, pour reprendre ici le langage des économies de la grandeur¹⁷.

Note de bas de page 18 :

Cf. La trame de la négociation, op. cit. p. 88.

Finalement, ce projet urbain de Bercy imbrique constamment un registre « contractuel », qui fixe les rôles et les fonctions de chacun, et un registre « professionnel » qui fournit le contenu et les significations. L'élaboration des documents contractuels est marquée par un langage substantif d'experts qualifiés avec la rédaction du plan programme et des cahiers des charges architecturaux. Les premiers documents servent l'avancement de l'opération et lui donnent un cadre stable en ce qui concerne le partage des tâches, les seconds préparent un langage commun pour la collaboration des acteurs durant la mise en œuvre. Si sur le registre « contractuel », des cadres (règlements, contrats, ententes…) existent, ils n’en comportent pas moins une « annexe temporelle » comme le dit Anselm Strauss¹⁸. De la sorte, ces cadres servant de base à « l’action concertée » doivent être continuellement travaillés dans le registre professionnel.