Crisis climática y movilidad humana: apuntes sobre la necesidad de ampliar el debate más allá del “refugio climático” Climate crisis and human mobility: notes on the need to expand the debate beyond “climate refugees”

Introducción

Las consecuencias de la crisis climática limitan el disfrute de derechos humanos fundamentales como el derecho humano al agua (Singh, 2016), a la salud física y mental (Patterson, 2021; Clayton, 2020), a la alimentación (Cambel, et al., 2016; Saab, 2019), a la vivienda, la cultura, la educación y al trabajo, entre otros (Humphreys, 2008; Ibarra, 2021). Esta crisis global tiene como responsables a los Estados (y las empresas) del Norte global, que han contribuido en más del 90% al colapso climático (Hickel, 2020). Sin embargo, son las naciones empobrecidas del Sur global y su población en situación de vulnerabilidad quienes están sufriendo las peores consecuencias. Esto incluye a quienes viven en contextos de pobreza, minorías étnicas, pueblos indígenas y comunidades campesinas. En estos grupos, las mujeres y las niñas se ven especialmente afectadas (Care International, 2020).

Desde los comienzos de la historia de la humanidad, las personas se han trasladado por motivos relacionados con diferentes formas de degradación y despojo ambiental. Sin embargo, en la actualidad y en los años venideros, nos enfrentamos con un fenómeno con impactos sin precedentes: la crisis climática. En contextos en los que el agua escasea, las cosechas se pierden debido a inundaciones más intensas de lo normal o las casas y otras infraestructuras son literalmente engullidas por el mar, muchas personas ya están teniendo que abandonar sus hogares (OIM, 2021). Hoy en día no quedan dudas de que los efectos adversos del cambio climático, repentinos y de desarrollo lento, constituyen factores que, en combinación con otros socioeconómicos, políticos y ambientales, inducen la movilidad humana de diferentes maneras y dando lugar a un amplio abanico de situaciones (inmovilidad forzada y voluntaria, evacuaciones, reubicaciones, desplazamientos internos, migraciones temporales, etc.).

Ante la carencia de una denominación oficial internacionalmente aceptada, este fenómeno, en el que los impactos de la crisis climática inducen la movilidad humana directa e indirectamente, ha intentado ser definido de múltiples maneras (Dun y Gemenne, 2008; McAdam, 2012a; Mayer, 2016). En el presente artículo se emplea la denominación “migraciones climáticas”. Estas conforman una categoría incluida en las formas de movilidad humana inducida por factores ambientales, que abarcan movimientos de población derivados de terremotos, accidentes industriales y proyectos de “desarrollo”, entre otros. De acuerdo con la definición de trabajo de la Organización Internacional para las Migraciones (OIM), se entiende que las migraciones climáticas comprenden el traslado de una persona o grupos de personas que, predominantemente por cambios repentinos (huracanes, inundaciones, etc.) o progresivos (sequías, deshielo, elevación del nivel del mar, etc.) en el entorno debido a los efectos del cambio climático, están obligadas a abandonar su lugar de residencia habitual u optan por hacerlo, ya sea de forma temporal o permanente, dentro de un Estado o cruzando una frontera internacional (OIM, 2019). A pesar de que algunas personas “opten” por marcharse, esto no indica que se trata de traslados voluntarios sino, más bien, forzados.

Las migraciones climáticas son realidades sobre las que se debe actuar desde diversos ámbitos, desde la academia y las organizaciones de la sociedad civil, pero también las y los responsables de políticas y, de manera importante, desde el Derecho, ya que en la actualidad quienes escapan de los impactos de la crisis climática no se encuentran suficientemente amparadas ni cuando cruzan fronteras internacionales ni cuando tienen que trasladarse dentro de sus Estados (Felipe, 2019).

Una de las propuestas más llamativas para proteger a las personas migrantes climáticas se centra en la Convención de Ginebra sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951 y del Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados Protocolo de 1967 (Convención de Ginebra, en adelante). Esta propuesta, junto con el uso de la denominación “refugiado/a climático/a”, ha suscitado enormes debates, sobre todo en el ámbito jurídico. En este contexto, el objetivo del presente artículo es, además de analizar los vínculos entre los efectos adversos de la crisis climática y la movilidad humana mediante la recopilación de casos, estudiar la propuesta del “refugio climático” para entender sus limitaciones y las controversias que genera, así como para valorar si los esfuerzos deben seguir centrándose en esta idea.

I- La movilidad humana inducida por los impactos climáticos

En la contribución del Grupo de Trabajo II “Cambio Climático 2022: Impactos, Adaptación y Vulnerabilidad” al sexto informe de evaluación del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC, por sus siglas en inglés) se señala, en el capítulo 8, que hay evidencias consolidadas sobre el papel de los impactos del cambio climático como inductores de movimientos de población. También se indica que las características de estos traslados dependen en gran medida de las condiciones específicas de cada contexto (IPCC, 2022).

I.1. Casos actuales de migraciones climáticas

En la actualidad, son pocos los países en los que no se puede encontrar ningún caso en el que personas de manera individual o colectiva hayan tenido que abandonar sus hogares, directa o indirectamente, por las consecuencias de la crisis climática en conjunto con otros factores. Por ejemplo, hay casos de reubicaciones (movimiento permanente de comunidades enteras a lugares con un menor riesgo) inducidas por las repercusiones del deshilo del permafrost o por la elevación del nivel del mar en todo el planeta.

De acuerdo con un estudio pionero en el mapeo de este tipo de migraciones climáticas, se identificaron reubicaciones en al menos 78 países, en todos los continentes habitados del planeta. Aproximadamente el 40% de estos casos se localizan en Asia, seguido por el 38% en las Américas. Alrededor del 10% de los casos han producido en África, el 9% en el Pacífico y solo hay unos pocos identificados en Europa y Oriente Medio. La mayor parte ocurrió a nivel interno, es decir, en los límites nacionales; la distancia desde el lugar de origen a o a los de destino de estos casos varía desde los 200 m hasta los 54 km (Bower y Weerasinghe, 2021; Bower, Weerasingue y Mokhnacheva, 2022). Uno de los casos más icónicos de reubicación es el de Newtok (Alaska), que ya se está trasladando a Metarvik, un terreno cercano al original, pero menos vulnerable (Albert et al., 2018; Barret, 2021). Hay otros ejemplos de reubicaciones internas en Fiji (Thonton et al., 2020; Moore, 2022) y en Panamá (Felipe y Tomaselli, 2021).

También hay otros casos de movilidad humana inducidos por los impactos de la crisis climática en países como México, donde los impactos repentinos (olas de calor y de frío, inundaciones) y de desarrollo lento (sequías, elevación del nivel del mar) en combinación con otros factores inherentes al contexto socioeconómico de diferentes regiones del país, como pobreza, desigualdad y conflictos, están haciendo que muchas personas tengan que migrar, especialmente desde las zonas rurales más dependientes de las lluvias (Anglés y Maldonado, 2020). Asimismo, hay evidencias de la importancia de los impactos climáticos en la movilidad humana en otros países de América Latina como Brasil (Pires Ramos y Yamamoto, 2018), Argentina, Chile, Colombia y Ecuador (OIM, 2017), entre otros.

En Asia, en países como Bangladesh, el cambio climático está creando nuevos patrones de desplazamiento y alimentando la urbanización rápida y sin la planeación adecuada. Muchas personas se están trasladando desde las zonas rurales del país hacia la capital y otras grandes ciudades persiguiendo mejores oportunidades y huyendo de unas condiciones ambientales y climáticas arriesgadas. Lamentablemente, muchas acaban residiendo en slums empobrecidos donde las condiciones de vida tampoco son adecuadas y los niveles de pobreza y marginación son muy altos. La erosión de los ríos, los ciclones, las inundaciones, las sequías y la falta de trabajo agrícola disponible durante la temporada baja son las principales razones de estas migraciones (Amjad, 2021). En Pakistán, hay evidencias de movimientos de población inducidos por el cambio climático desde las regiones costeras hacia grandes ciudades. También se ha demostrado que las migraciones antes temporales para escapar de las inundaciones se están convirtiendo en permanentes y que las poblaciones vulnerables se están viendo obligadas a sentarse en slums urbanos cercanos a grandes ciudades, como Thatta (Khan, 2021).

En África, concretamente en Egipto, los impactos del cambio climático, mediante sus repercusiones en la economía y el bienestar social, están influyendo especialmente en la movilidad interna (Ullah, 2012). En Túnez, es común que algunas familias en la región de El Faouar utilicen la migración para poder hacer frente a las condiciones climáticas peligrosas. Estas migraciones forman parte de un proceso más amplio de transformación socioeconómica en el que las personas se trasladan para poder sobrellevar los cambios ambientales y climáticos o para optimizar sus medios de vida (Sobczak-Szelc y Fekih, 2020). En Marruecos, las sequías y las inundaciones intensificadas por el cambio climático y que afectan a la agricultura inducen (en conjunto con otros factores, como la pobreza) diversas formas de movilidad humana (Fernández et al., 2019).

En la misma línea, en el Pacífico, la situación en los archipiélagos de escasa elevación, como Kiribati, Fiji o Tuvalu también es complicada y ya están teniendo lugar traslados de personas que huyen de las tormentas cada vez más intensas y de las consecuencias de la elevación del nivel del mar en los cultivos y en la calidad del agua (Piggott-McKellar et al., 2019). En Vanuatu, el cambio climático, los desastres y la degradación ambiental también están exacerbando la movilidad humana forzada, a menudo hacia los centros urbanos. En este Estado, al igual que en Fiji, han desarrollado unas guías y políticas específicas para las reubicaciones y los desplazamientos vinculados al cambio climático (Gobierno de Fiji, 2018; Gobierno de Vanuatu, 2018; Gobierno de Fiji, 2019).

Como también evidencian los casos señalados, una característica de las migraciones climáticas es que son multicausales, heterogéneas y forzadas. No se trata de movimientos masivos desde el Sur al Norte global, pero los datos que por ahora tenemos de desplazamientos internos asociados a desastres - más de 30 millones de nuevos casos en 2020 (IDMC, 2021) y cerca de 23,7 millones en 2021 (IDMC, 2022) - indican la magnitud y la importancia de los factores ambientales y climáticos en la movilidad humana.

I. 2. La (des)protección jurídica y propuesta para superarla

En los últimos años se han venido desarrollando una serie de propuestas políticas y jurídicas dirigidas a la protección jurídica de las migraciones climáticas. Un ejemplo son los Principios de Península sobre el Desplazamiento Climático dentro de los Estados (Displacement Solutions, 2013). Otra iniciativa pionera fue la Iniciativa Nansen “Hacia la Protección de las Personas Desplazadas a través de Fronteras en el Contexto de Desastres y Climático”, de la que surgió la Agenda para la Protección de las Personas Desplazadas a través de Fronteras en el Contexto de Desastres y Cambio Climático y la Plataforma sobre el Desplazamiento por Desastres (PDD).

También cabe mencionar la Declaración de Nueva York para los Refugiados y los Migrantes, el Pacto Mundial para la Migración Segura, Ordenada y Regular y el Pacto Mundial sobre los Refugiados, que mantienen las migraciones climáticas en el debate político, así como la adopción de otros instrumentos no vinculantes, como el Marco de Acción de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres 2015-2030; la Agenda de Desarrollo Sostenible 2030 y la Declaración de Principios de Sídney sobre la protección de las Personas Desplazadas en el Contexto del Aumento del Nivel del Mar, adoptada en Australia en 2018 por la Asociación de Derecho Internacional. Aunque también tiene sus limitaciones, en África se adoptó el marco de políticas migratorias de las Uniones Africanas para África (2018-2030) y el Protocolo del Tratado por el que se establece la libre circulación de personas, el derecho de residencia y el derecho de establecimiento, que sentaron las bases para reducir los desafíos de las migraciones transfronterizas, incluso para quienes migran debido a impactos climáticos graduales (Wood, 2019).

Poco a poco se está detectando una progresiva inclusión de referencias a la movilidad humana inducida por el cambio climático en los marcos jurídicos nacionales (del cambio climático y de la movilidad humana), como ocurre por ejemplo en México, Perú y Bolivia. En el plano político, cada vez se desarrollan y adoptan más políticas públicas específicas, como las señaladas de Fiji o Tuvalu (Felipe, 2021). Incluso en las contribuciones nacionales determinadas (NDC, por sus siglas en inglés) cada vez se están integrando más cuestiones de movilidad humana. De las 156 partes que han presentado sus NDC entre 2020 y 2022, el 39% hace de alguna forma referencia a la movilidad humana. La mayoría de ellas en África, Asia, Sudamérica y Centroamérica (Slycan Trust, 2022). Asimismo, cabe mencionar la reciente aprobación en Argentina del “Programa especial de visado humanitario para personas nacionales y residentes en los Estados Unidos Mexicanos, Centroamérica y el Caribe desplazadas por desastres socio-naturales”, que entró en vigor en mayo de 2022 y que tiene como objetivo autorizar la tramitación de permisos de ingreso y visados por razones humanitarias a personas que se hayan visto forzadas a desplazarse de su lugar de residencia habitual a raíz de desastres socio-naturales (Gobierno de Argentina, 2022).

II- La noción del “refugio climático”: orígenes y evolución

A pesar de lo señalado en el apartado anterior, la realidad actual es que quienes se trasladan por motivos ambientales o climáticos, siguen sin estar suficientemente contemplados y contempladas por el Derecho internacional. Por lo general, el Derecho internacional y las políticas internacionales se han mostrado bastante ajenas a las migraciones climáticas (Felipe, 2019). Para superar esta situación, en los últimos años se han desarrollado una serie de propuestas, con diferente alcance y con mayor o menor éxito. Estas abarcan ideas como la creación de un tratado internacional (Hodkinson, Burton y Young, 2010; Prieur, 2011), de un protocolo a la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (Biernmann y Boas, 2008) o a la Convención de Ginebra sobre el Estatuto de los Refugiados (Docherty y Gianninni, 2009), hasta la infructuosa propuesta que se debatió en el Parlamento europeo de adoptar un visado humanitario por motivos climáticos (Felipe, 2022).

Una de las iniciativas más llamativas y sobre la que más se ha escrito para proteger a las perso­nas migrantes climáticas es la aplicación de la Convención de Ginebra sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951 y de su Protocolo de Nueva York de 1967 (Convención de Ginebra, en adelante), ya sea interpretándola ampliamente sin necesidad de modificarla o abriéndola a debate entre los Estados parte para incluir una referencia explícita al cambio climático, los desastres u otras formas de degradación ambiental.

II.1. La Convención ginebrina y la definición de persona refugiada

El régimen internacional del asilo surgió al final de la Segunda Guerra Mundial y al comienzo de la Guerra Fría. La Convención sobre el Estatuto de los Refugiados se adoptó en Ginebra en 1951 y fue el primer tratado internacional cuya finalidad era otorgar protección jurídica y asistencia a las personas solicitantes de asilo. Esta Convención, que entró en vigor en 1954, fue enmendada en 1967 por el Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados, que modificó las restricciones en cuanto a quién podía solicitar el estatuto de persona refugiada. En un primer momento, la Convención de Ginebra establecía una marcada limitación temporal, ya que reconocía el estatuto de refugiado solo a quienes huían de los “acontecimientos ocurridos antes del 1 de enero de 1951”, y espacial, pues restringía los hechos de la persecución al continente europeo. El principal objetivo del Protocolo fue ampliar el rango de personas que podían solicitar el estatuto de refugiadas, pues que cada vez iban surgiendo nuevos conflictos y se incrementaba el número de personas que se veían forzadas a abandonar sus países.

Como se puede observar, aunque se amplió, el actual régimen internacional del refugio se fundamenta en un objetivo político concreto del que se deriva una “tendencia inherentemente restrictiva de su alcance material y temporal” (Espósito y Torres, 2012:17). Entre otros motivos, esto se debe a que este marco normativo fue adoptado en unos momentos de la historia de la humanidad muy diferentes a los actuales en los que la crisis climática no era una prioridad.

La Convención y el Protocolo comprenden disposiciones relacionadas con la definición jurídica de quien es una persona refugiada, el estatuto jurídico, los derechos y las obligaciones de estas personas en el país de acogida y otras sobre la aplicación de dichos instrumentos desde el punto de vista administrativo y diplomático. Sin embargo, no contemplan una definición del término “persecución”, ni establecen un órgano internacional de control para garantizar una interpretación uniforme de la Convención.

No fue sencillo acordar entre los Estados la definición de persona refugiada contenida en esta Convención ya que países como Estados Unidos apoyaban una definición más restringida, mientras que los Estados europeos occidentales preferían una definición más amplia (Aleinikoff, 2002). En la actualidad, la Convención ginebrina define como persona refugiada a aquella que:

se encuentre fuera del país de su nacionalidad y no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera acogerse a la protección de tal país; o que, careciendo de nacionalidad y hallándose, a consecuencia de tales acontecimientos, fuera del país donde antes tuviera su residencia habitual, no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera regresar a él (artículo 1A 2).

Hoy en día, la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de las Naciones Unidas, y su Protocolo de Nueva York de 1967 son los instrumentos jurídicos internacionales sobre personas refugiadas más consolidados. En mayo de 2022, eran 146 los Estados Partes de la Convención y 147 del Protocolo. Sin embargo, a pesar de su adopción generalizada, muchos países que son principalmente de acogida todavía no se han adherido a estos instrumentos. La mayoría de estos Estados se encuentra en Oriente Medio y en el sur y sureste de Asia (Janmyr, 2021). De hecho, algunos de los países en los que se espera que lleguen personas migrantes climáticas procedentes de Estados vulnerables cercanos, como India o Bangladesh, no han ratificado estos instrumentos.

Otros instrumentos de carácter regional han expandido la definición ginebrina de persona refugiada. Estos son la Convención de la Organización de la Unión Africana sobre los Refugiados de 1969 (África) y la Declaración de Cartagena sobre los Refugia­dos de 1984 (América Latina). Estos instrumentos regionales incluyen las “situaciones que han alterado gravemente el orden público” entre las causas para migrar de manera forzada inter­nacionalmente. Sin embargo, tampoco se están aplicando am­pliamente para dar cabida a las personas migrantes climáticas que tienen que abandonar sus países de origen.

II.2. La noción del “refugio climático”

A pesar de una definición jurídica tan acotada, el término “refugiado/a ambiental” o “refugiado/a climático/a” ha sido uno de los más utilizados desde que comenzara a analizarse la relación entre la movilidad humana y las condiciones ambientales. Lester Brown, del Worldwatch Institute, fue uno de los primeros en utilizar el término environmental refugee en 1976 (Brown, 1976) pero el autor que más ha sido citado como pionero en el uso de este concepto es El-Hinnawi (Hinnawi, 1985). Con el uso de esta terminología, El-Hinnawi buscaba llamar la atención a cerca de los efectos devastadores de la contaminación y del desarrollo en las poblaciones, no pretendía que se extendiera el alcance del estatuto jurídico internacional de las personas refugiadas (Lyster, 2015). Como señalaba Jane McAdam (2012b) ya en 2012, esta misma estrategia es la que muchas ONG y medios de comunicación siguen utilizando para alertar de los graves impactos del cambio climático en la movilidad humana.

Tras El-Hinnawi, esta denominación se ha seguido empleando comúnmente en múltiples publicaciones (Beniston, 2010; Biermann y Boas, 2010a, Borràs, 2006; Hartmann, 2009; Myers y Kent, 1995; Sakakibara, 2008; Westra, 2009; Tripathi, 2017; Tetrcik, 2018; Gemenne, 2018; Ahmed, 2018; Pajares, 2020; Solanes, 2020; Behrman y Kent, 2022). En algunos casos se hace con desconocimiento de las implicaciones jurídicas de esta terminología, mientras que en otros se busca llamar la atención sobre la gravedad de las migraciones climáticas, visibilizar la importancia del cambio climático o, realmente, para abogar por el uso de la Convención de Ginebra para proteger a las personas afectadas. En este sentido, una de las propuestas para proteger a las personas migrantes climáticas ha consistido en la modificación del artículo 1.A. (2) de la Convención de Ginebra, añadiendo específicamente a la definición de persona refugiada otras causas como podrían ser los impactos de la crisis climática o condiciones ambientales degradadas, que ponen en peligro la vida, la salud, el sustento de los hogares y el uso de los recursos.

Por ejemplo, en 2006, el gobierno de las islas Maldivas propuso enmendar la Convención de Ginebra para ampliar la definición jurídica de refugiado con el fin de incluir la figura de las y los refugiados ambientales (Biermann y Boas, 2010b). En la misma línea, en la decimoquinta sesión de la Conferencia de las Partes (COP 15) de la Convención Marco de las Naciones Unidas para el Cambio Climático (CMNUCC), celebrada en Copenhague en 2009, el Ministro de Finanzas de Bangladesh propuso una idea semejante y comentó que si la Convención de Ginebra había sido revisada por otros motivos, esta vez podía modificarse para incluir a las y los “environmental refugees” (Grant, Randerson y Vidal, 2009; Kelley, 2011; Kraler et al., 2011). Por su parte, algunas organizaciones de la sociedad civil, como Ecologistas en Acción, han demandado la revisión urgente del concepto jurídico de refugiado para poder ampliarlo a nuevas realidades sociales, como es la que resulta del deterioro del medio ambiente y del cambio climático (Ecologistas en Acción, 2007).

Cooper (1998) fue una de las pioneras en la defensa de la utilidad de la Convención de Ginebra para otorgar el estatuto de persona refugiada a quienes se trasladan a nivel internacional de manera forzosa por motivos ambientales, incluyendo el cambio climático. Mediante el análisis de tres casos (la desertificación en el Sahel, la elevación del nivel del mar en los pequeños Estados insulares y el accidente de Chernóbil), la autora quería demostrar que quienes ella denominaba “refugiados/as ambientales”, ya encajaban en la Convención, sin necesidad de modificarla. La autora consideraba que denegar el estatuto de persona refugiada a quienes se trasladan por motivos climáticos porque no se ajustan a la perfección a la estrecha definición de la Convención es inconsistente con el espíritu mismo con el que fue creada, inspirada en los principios de dignidad y humanidad.

Otra de las razones que se han argumentado a favor de la modificación y ampliación del concepto de persona refugiada de la Convención de Ginebra es que su implementación resultaría relativamente fácil, ya que las Partes de la Convención ya tienen en funcionamiento el sistema operativo para reconocer a las personas refugiadas en el lugar de acogida y no tendría que construirse un nuevo sistema partiendo de cero (Kraler, 2011).

Además, como comentábamos en el informe de ECODES de 2021 “Migraciones climáticas. Avances en el reconocimiento, la protección jurídica y la difusión de estas realidades” (Felipe, 2021b), los desastres y el cambio climático pueden proporcionar un telón de fondo para la persecución, como, por ejemplo, cuando se niega la asistencia humanitaria a grupos determinados de población o se exacerba la discriminación existente. Asimismo, los desastres y los impactos climáticos pueden cruzarse con otros factores de desplazamiento, como los conflictos, que sí dan lugar a un temor fundado de persecución (McAdam y Pryke, 2020; ACNUR, 2020). También se están desarrollando interesantes análisis innovadores, como es el caso de Scott (2020) que proponen una reconceptualización del concepto de “desastre” que podría inducir una reinterpretación de la Convención ginebrina.

III. Las limitaciones de la convención ginebrina para abarcar las migraciones climáticas

Además de la limitación que supone que algunos Estados principalmente de acogida de posibles personas migrantes climáticas no hayan adoptado la Convención de Ginebra, comentada previamente, hay otros motivos por los que esta opción no resulta del todo adecuada que se describen a continuación.

Como se mencionó anteriormente, la Convención de Ginebra establece, en su artículo 1 A (2), las cuatro condiciones esenciales a las que está sujeto el otorgamiento del estatuto de persona refugiada: a) fundados temores de persecución; b) por motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones políticas; c) que se encuentre fuera de su país de nacionalidad; y d) que no pueda o no quiera acogerse a la protección de tal país. Así, algunos de los motivos por los que esta propuesta no es del todo favorable se relacionan con la propia definición de persona refugiada de la Convención de Ginebra.

a) Los fundados temores de persecución no son claros de acuerdo con los criterios de la Convención

En el Manual de Procedimientos y Criterios para Determinar la Condición de Refugiado y Directrices sobre Protección internacional en virtud de la Convención de 1951 y el Protocolo de 1967 sobre el Estatuto de los Refugiados, publicado por el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) en 2019, se identifican los “fundados temores de ser perseguida” como la parte clave, esencial, de la definición de persona refugiada. En el propio manual se explica cómo en la definición de persona refugiada se “excluye a personas como las víctimas del hambre o de los desastres naturales, a no ser que además tengan fundados temores de ser perseguidas por una de las razones señaladas” (ACNUR, 2019:19).

En este sentido, el temor fundado a una persecución, en términos jurídicos, es el concepto de la definición de persona refugiada establecida por la Convención de Ginebra que resulta más difícil de adaptar en el contexto de las migraciones climáticas, ya que, entre otros aspectos, es muy difícil definir los tres elementos clave de los “fundados temores de ser perseguida”, es decir: al persecutor, determinar el hecho causante en sí de la persecución y establecer claramente que el temor es fundado.

En relación con el agente persecutor, no existe una definición universalmente aceptada de este concepto (ACNUR, 2019). De forma general, se puede interpretar como persecutor al gobierno de origen, a otros Estados (especialmente a los enriquecidos) o a la propia degradación ambiental provocada por el cambio climático. Sin embargo, históricamente y aún en la actualidad, el término “persecutor”, o “agentes de la persecución”, ha sido interpretado de manera restrictiva como un acto del gobierno, es decir, de las autoridades de un país contra su población. De hecho, en el caso de los traslados inducidos por la crisis climática, la mayoría de las migraciones son internas justamente porque no huyen de la persecución gubernamental pues si huyeran del gobierno, probablemente saldrían del país (Horne, 2006). La persecución también puede emanar de grupos de población que no respetan las normas establecidas por las leyes (ACNUR, 2019).

El término “persecución” tampoco cuenta con una definición internacionalmente aceptada. Desde la Comisión de Ayuda al Refugiado en Euskadi (CEAR Euskadi) comentan que “desde el punto de vista de la protección internacional del asilo, la persecución es definida como la violación grave o sistemática o sostenida de los derechos humanos de una persona por motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opinión política” (CEAR Euskadi, 2014). Así, el término “persecución” implica que las violaciones de derechos humanos sean particularmente serias, tanto por su naturaleza inherente como por su repetición y que esta es una cuestión de grado y proporción, que no se da normalmente en el caso de las migraciones climáticas (McAdam, 2012b).

Además, en el Derecho internacional de las personas refugiadas es necesario, a su vez, un elemento de discriminación para pasar de la mera “no realización” a la “violación” de un derecho, de forma que constituya una persecución. En otras palabras, es necesario demostrar que el persecutor está “atacando” a una persona o grupo de personas de manera específica y no aleatoria por un atributo de la misma o de las mismas, sea este real o percibido. Este atributo debe estar ligado a uno de los cinco motivos (raza, religión, nacionalidad, pertenencia a un determinado grupo social u opiniones políticas) de la definición ginebrina. Así, aunque se pueda llegar a interpretar que en los casos de migraciones climáticas el persecutor son los Estados contaminantes del Norte global, no es posible asegurar que unos Estados emiten gases de efecto invernadero con la intención de causar daños a otras personas, en este caso a las y los migrantes climáticos. En un caso ante el Tribunal de Apelaciones del Estatuto de Refugiados de Nueva Zelanda, este explicó que no se trataba de un caso donde se pudiera decir que los recurrentes corrieran diferencialmente el riesgo de daños equivalentes a persecución debido a cualesquiera de los cinco motivos de la Convención, pues todas los y las ciudadanas de Tuvalu se enfrentaban a los mismos problemas ambientales y a las mismas dificultades económicas (McAdam, 2010).

En cuanto al carácter “fundado” del temor a la persecución, esta condición “evidencia la necesidad del carácter coactivo de la migración de la persona demandante del estatuto de refugiado”, comentan Espósito y Torres (2012), añadiendo que “la amplia gama de tipos de disrupciones medioambientales no siempre se ajusta a esta condición de ‘causa coactiva’” (p. 18).

b) Los motivos de persecución no incluyen las causas ambientales o climáticas

La Convención ginebrina no contempla de manera explícita las causas climáticas como agentes causantes. Así, al menos en principio, la persecución debe estar motivada por uno o por varias de las razones establecidas en el artículo 1A (2), es decir: por cuestiones políticas, étnico-raciales, religiosas o sociales. Los motivos de raza, religión, opinión política o nacionalidad dejan poco espacio a una reinterpretación para dar cabida a quienes migran en el contexto del cambio climático.

Aun así, la “pertenencia a un determinado grupo social” ha llevado a diferentes interpretaciones en distintas jurisdicciones y aunque en algunos casos puede llegar a considerarse a quienes huyen de los impactos del cambio climático como un “determinado grupo social” (Cooper, 1998, Galindo, 2001) esta interpretación resulta forzada ya que aunque es cierto que el cambio climático afecta más a unos países y personas que a otras, no lo hace de forma discriminatoria en sí, es decir, los impactos del cambio climático no están ligados a las características particulares de una persona, como sus creencias o su raza. Por tanto, resulta muy complicado argumentar que las personas migrantes climáticas constituyen un determinado grupo social ya que se requiere que el grupo discriminado deba estar interconectado por una característica fundamental e inmutable que sea diferente del propio riesgo de persecución en sí (McAdam, 2010; McAdam, 2012a).

c) La mayoría de traslados ocurren a nivel interno

La Convención de Ginebra establece como requisito indispensable para el otorgamiento del estatuto de persona refugiada la condición de que quien la solicite se encuentre fuera del país de su nacionalidad, sin existir excepciones a esta regla. Como demuestran los casos analizados en apartados previos, la mayoría de los movimientos de población inducidos por los impactos de la crisis climática ocurren dentro de los países. En otras palabras, en el caso de las migraciones inducidas por el cambio climático, la mayoría tiene y tendrá lugar en el ámbito interno de un Estado (Hugo, 1996; Myers, 2001; Massey et al., 2010; Hoffman et al., 2021).

Si bien es cierto que hoy en día algunas personas se trasladan fuera de sus fronteras por motivos ambientales y climáticos para quienes esta propuesta podría tener cierta utilidad, existe un perfil mayoritario que cuenta con menos recursos y que se traslada internamente. Este trayecto, además, es menos costoso y no suele encerrar tantos peligros como otras rutas más arriesgadas (Domínguez, et al., 2020). Tengamos en cuenta que solo en 2021 más de 4400 personas perdieron la vida in­tentando llegar al Estado español, la mayoría en la ruta canaria (Caminando Fronteras, 2022). Además, salvo en el caso de los pequeños Estados insulares de escasa elevación, en la mayoría de los casos, no ocurrirá que todo el territorio de los Estados se vea completamente afectado de manera irreversible provocando la necesaria expulsión de su población a otro Estado. Es decir, seguramente se podrán encontrar opciones a nivel interno.

En definitiva, aunque este instrumento pueda ser útil para determinados casos puntuales de migraciones climáticas, el que solo sea de utilidad para las situaciones en las que se cruzan fronteras internacionales es otro inconveniente importante a la hora de promover la Convención de Ginebra para proteger a quienes se trasladan debido al cambio climático.

d) Los Estados de origen normalmente no dejan de proteger a su población

Muchas de las personas que se marchan de sus hogares por motivos climáticos no lo hacen porque no “puedan o no quieran acogerse a la protección de tal país”. Al contrario que las personas refugiadas contempladas en la Convención de Ginebra que con frecuencia huyen de sus propios gobiernos, por lo general, quienes escapan de los efectos del cambio climático no tienen el deseo de marcharse de sus propios países ya que no sufren su persecución (Kälin y Schrepfer, 2012b).

En este sentido, por ejemplo, los gobiernos de las Maldivas, Kiribati y Tuvalu no son persecutores, en el sentido de que no son los principales responsables de las inundaciones o de la elevación del nivel del mar, ya que su huella de carbono es insignificante en comparación con los mayores emisores de gases de efecto invernadero, y de que intentan, en la medida de lo posible, proteger a su población (Puthucheril, 2012). En el caso de Fiji, Tuvalu o Kiribati, por ejemplo, las y los habitantes argumentan que son las acciones de otros Estados las que, en último lugar, fuerzan su traslado, no las acciones de sus propios líderes y lideresas gubernamentales (McAdam, 2012a). Los gobiernos de estos países no les han abandonado, sino que están intentando activamente asistirles, dentro de sus posibilidades, en cuanto a los impactos climáticos (Wyman, 2013). Además, muchos de estos países están desarrollando las estrategias necesarias para proteger a su población de los peores impactos de la crisis climática, como es el ya citado caso de Fiij y Vanuatu.

Además de los anteriores, otros importantes motivos por los que es necesario ampliar la mirada más allá de la Convención de Ginebra son que muchas de las propias personas afectadas no quieren ser consideradas “refugiadas” y los peligros que podría suponer el abrir la discusión entre los Estados parte de la Convención de Ginebra en el contexto geopolítico de los últimos años y de la actualidad.

e) Escuchemos las voces de las personas afectadas: “no nos estamos hundiendo, estamos luchando”

Si se analiza la situación de las migraciones climáticas desde el punto de vista de las personas afectadas, se ha de tener en cuenta que, a menudo, no quieren verse definidas como víctimas o “refugiadas”, sino como agentes activos. Especialmente en las islas del Pacífico, las y los habitantes no quieren ser caracterizados como refugiados ya que esta conceptualización conlleva angustia e importancia y no visibiliza que muchas de estas personas todavía cuentan con una capacidad de adaptación y un poder de resiliencia muy importantes ante los efectos adversos de la crisis climática.

Consideran que, si la atención se pusiera en el refugio, se dejaría de prestar importancia a la adaptación in situ. También opinan que abogar por un estatuto de persona “refugiada climática” equivaldría a admitir la derrota en la lucha contra el aumento del nivel del mar y otros impactos climáticos. En la misma línea, se oponen (sobre todo los pequeños países insulares) a ser asociados por la comunidad internacional a otros países de los que huyen personas refugiadas “políticas” ya que entienden que esos países a menudo son estados fallidos en los que se persigue a su propia población y, en su caso, consideran que no lo son y que se está haciendo todo lo posible para ayudar a su población. También creen que centrarse en esta estrategia y no en la adaptación in situ podría ser utilizado por los países enriquecidos como excusa para no seguir destinando fondos a la adaptación y, así, eludir responsabilidades (McNamara y Chris, 2009; Gemenne, 2018).

f) El contexto político no es favorable

Por otro lado, uno de los motivos argüidos para no promover la modificación de la definición es que en el contexto actual una renegociación de la Convención de 1951, podría dar lugar a una reducción de las normas de protección de las personas refugiadas e incluso socavar todo el régimen de protección internacional del refugiado (ACNUR, 2008; Keane, 2004).

Otro de los argumentos negativos ante la idea de utilizar la Convención es que el ACNUR no se ha manifestado de acuerdo con la iniciativa. El Alto Comisionado ha argumentado que podría verse desbordado ante el gran número de personas al que debería otorgar protección (Biermann y Boas, 2010a). A pesar de que podría extender su mandato realizando una interpretación extensiva de la Convención de Ginebra para abarcar a las y los “refugiados climáticos” (Espósito y Torres, 2012) y de que ha reconocido que algunas personas que huyen en el contexto de los efectos adversos del cambio climático y de los desastres podrían tener demandas válidas para el estatuto de persona refugiada en base a la Convención de Ginebra (ACNUR, 2020), en 2008 expuso en un informe en el que se resumía su posición ante este tema, que:

El ACNUR tiene grandes reservas respecto a la terminología y noción de los refugiados por desastres ambientales o refugiados por el clima. Estos términos no cuentan con una base en el derecho internacional de refugiado […]. El ACNUR considera que con cualquier iniciativa para modificar esta definición se correría el peligro de una renegociación de la Convención de 1951, que en el entorno actual puede dar lugar a una reducción de las normas de protección del refugiado e incluso socavar todo el régimen de protección internacional del refugiado” (ACNUR, 2008: 8-9).

De hecho, McNamara (2007) realizó en 2004 un estudio basado en 45 entrevistas a personal de las Naciones Unidas y concluyó que la mayoría se oponía a la inclusión del cambio climático como una de las causas que dan lugar a migraciones de las que la institución tuviera que hacerse cargo. En la misma línea del ACNUR, la OIM y el Grupo Político de Refugiados se han venido resistiendo a la ampliación del concepto de persona refugiada de la Convención de Ginebra (Castillo, 2011; Ionesco, 2019).

Hay que sumar la presión por parte de los países del Norte global que, por lo general, se muestran cada vez más reticentes a la hora de aumentar el número de personas a las que han de dar asilo. Ya en 1998 Cooper comentaba que la falta de voluntad de los gobiernos nacionales y de las poblaciones nacionales para aceptar a refugiados y refugiadas adicionales crea la resistencia más poderosa a la expansión de la definición de persona refugiada. Países enriquecidos, como Estados Unidos y muchos de los Estados miembros de la Unión Europea se han venido oponiendo a la inclusión de la figura del refugio ambiental o climático en la Convención de Ginebra de 1951, pues asumen que, si se ampliara la definición, tendrían que hacerse cargo de un mayor número de personas (Biermann y Boas, 2010a; Castillo, 2011; Horne, 2006).

IV- Apuntes sobre el caso Teitiota C. Nueva Zelanda

El hecho de que en la actualidad la Convención de Ginebra de 1951 y su Protocolo no contemplan los casos de refugio climático ha quedado plasmado en los diferentes casos en los que se ha solicitado. Desde el año 2000 se han presentado varios casos en Nueva Zelanda y en Australia en los que personas con procedencia de Estados insulares de escasa elevación del Océano Pacífico, como Tuvalu, Kiribati y Tonga, han alegado que merecen recibir protección como refugiadas debido a los impactos del cambio climático que están sufriendo en sus islas (McAdam, 2010).

Por ahora, en ninguno de los casos la persona ha conseguido el estatuto de refugiado que otorga la Convención de Ginebra, pues, entre otros motivos, en todos los casos se falló que el miedo a que se produjera un daño no equivalía a persecución, además de que no había un impacto diferenciado entre el solicitante con respecto al resto de los habitantes de la isla (McAdam, 2012a).

Uno de los casos más conocidos es el de un ciudadano de Kiribati, Ioane Teitiota, que solicitó ante la Corte de Justicia neozelandesa ser reconocido como refugiado climático. El Sr. Teitiota vivía en Nueva Zelanda desde 2007, donde permaneció hasta después de que su permiso de residencia expirara (Loewe, 2014). Teitiota clamaba que no podía vivir en Kiribati, donde la situación debido a la elevación del nivel del mar, asociada al cambio climático hacía peligrar su vida. Sin embargo, las Cortes neozelandesas rechazaron la demanda ya que argumentaban que la situación del Sr. Teitiota no cumplía con los criterios establecidos en el artículo 1 A (2) de la Convención de Ginebra. A pesar de que en un primer momento parecía que se le iba a permitir permanecer en el país por motivos humanitarios, en septiembre de 2015 se vio obligado a regresar a su país de origen.

si no se toman enérgicas medidas en los planos nacional e internacional, los efectos del cambio climático en los Estados receptores pueden exponer a las personas a la violación de sus derechos dimanantes de los artículos 6 o 7 del Pacto, haciendo que entren en juego las obligaciones de no devolución de los Estados de origen. Asimismo, dado que el riesgo de que todo un país quede sumergido bajo el agua es tan extremo, las condiciones de vida en tal país pueden volverse incompatibles con el derecho a una vida digna antes de que el riesgo se materialice.

Reflexiones finales

Los efectos adversos de la crisis climática son un nuevo factor de expulsión que no puede continuar negándose. En la actualidad, el Derecho Internacional de las personas refugiadas (así como los instrumentos regionales y complementarios del mismo) no es útil para la mayoría de personas migrantes climáticas. Como comentaba Arenas, estos

resultan instrumentos reactivos que no tratan las causas en el origen del desplazamiento, ni son útiles para proporcionar una protección preventiva, ni para anticipar escenarios, al margen de que el requisito del cruce de una frontera internacional deja fuera de su aplicación a la mayoría de los desplazados por causas medioambientales (2012: 230).

La Convención de Ginebra fue adoptada hace ya más de 70 años para dar respuesta a un problema particular, con un alcance material y temporal determinado. Aunque pueda interpretarse de manera más extensiva y, ciertamente, es necesario que se actualice para atender a las necesidades del sigo XXI, marcado por la crisis climática, existen motivos jurídicos y políticos de peso que invitan a no centrar todos los esfuerzos en esta opción, sino a ampliar el debate para dar cabida a otras formas de protección más efectivas.

Además, si se tienen en cuenta las voces de muchas de las personas afectadas y el contexto geopolítico actual, la extensión del alcance de la Convención para incorporar la noción del refugio climático seguirá siendo problemática en los próximos años en los que continuará encontrando fuerte resistencia por parte de la comunidad internacional. Aunque en determinados casos pueda llegar a ser una idea plausible y necesaria, no lo será ni en el corto plazo ni para la mayoría de las personas que se han de trasladar por motivos climáticos.

La Convención de Ginebra es un instrumento clave en el conjunto de medidas de protección que podrían ponerse en marcha, pero se debe combinar con otras estrategias que, a corto plazo, sirvan para mejorar la situación de las personas migrantes climáticas y garantizar sus derechos humanos, crucen fronteras internacionales o no.