La magistrature française entre féminisation et managérialisation The french judiciary between feminisation and managerialisation

Introduction

Alors que les institutions judiciaires sont souvent associées à la pérennité, à la tradition, à l'immuabilité, celles-ci ont connu, du moins en France, des transformations très profondes. En effet, derrière l'image quelque peu surannée des magistrats présidant des cours avec leur manteau d'hermine, illustrant un ancrage apparent dans la tradition, les tribunaux ont subi des bouleversements qui résultent à la fois des évolutions de la société et des réformes mises en place pour y répondre.

Parmi les défis qu'a eu à relever la Justice, la judiciarisation et la pénalisation croissantes d'actes les plus divers ont entraîné une conversion des tribunaux à des modes de fonctionnement où les compétences juridiques ne sont plus l'unique référence. La recherche de l'efficacité, l'engagement physique, les savoirs gestionnaires sont venus concurrencer les savoirs traditionnels exigés pour rendre une "bonne" justice.

Ce qui a pu être appelé la managérialisation de la Justice correspond non seulement à une réorganisation des services afin d'absorber et de traiter plus d'affaires, mais également à un changement culturel profond au sein de la profession de magistrat. Désormais, l'exigence d'une productivité croissante de l'appareil judiciaire contraint les magistrats à s'inscrire dans une logique de recherche d'efficacité qui contraint souvent à laisser de côté les fondements traditionnels de l'institution tels que le temps de réflexion, l'écoute, ou la recherche de la vérité.

Cette transformation n'est pas la seule à l'œuvre dans cette institution. Le déploiement des outils technologiques, la montée en puissance des exigences de sécurité et le rôle croissant du Ministère de l'Intérieur et des services de police dans les politiques pénales ont également contribué à ces mutations. La montée en puissance des logiques de productivité à travers la managérialisation et la gestion s'est traduite par une centralisation renforcée des tribunaux, qui prend des formes diverses : imposition de politiques pénales décidées par la Chancellerie, ou par le gouvernement ; soumission des tribunaux à des évaluations comparées - benchmarking - ; contrôle renforcé sur les procureurs, dont les pouvoirs ne cessent de croître au sein des juridictions. Tant à travers les moyens - limités - accordés à la Justice, que par l'imposition de priorités de travail et de modalités de réponse pénale, le gouvernement impose sa direction aux magistrats.

Parallèlement, on constate que la magistrature française s'est très largement féminisée depuis la fin des années 1980. La proportion de femmes magistrates est passée de 28,5 % du corps en 1982 à 50,5 % en 2001 (Sénat, 2002). Ce mouvement qui s'accentue est donc concomitant du processus de managérialisation. S'agit-il d'une simple coïncidence ou bien faut-il voir des rapports de cause à effet entre ces deux processus de natures a priori différentes ?

Les travaux sur la féminisation des professions pointent que celle-ci est souvent associée à trois problématiques majeures (Le Feuvre et Lapeyre, 2005 ; Malochet, 2007) : le lien entre féminisation et dévalorisation des professions ; les épreuves que subissent les femmes confrontées à des métiers où dominent des valeurs viriles et les transformations que cela entraîne chez celles-ci (Pruvost, 2007) ; un clivage au sein des métiers entre d’une part un versant réservé aux femmes auxquelles on attribuerait des tâches associées à l’image traditionnelle et plus ou moins fondée de « vertus » féminines – le « care » -, et d’autre part un versant considéré comme plus viril qui resterait l’apanage des hommes.

Qu'en est-il au regard du mouvement de managérialisation qui a pu lui aussi déboucher sur une dévalorisation du statut de magistrat ? L'objet de cet article n'est pas d'évaluer l'impact général de la féminisation sur le fonctionnement de la magistrature mais davantage de chercher à comprendre si ce mouvement a pu faciliter l'introduction puis la généralisation des logiques bureaucratiques et technocratiques dans les tribunaux.

Pour ce faire, nous expliciterons tout d'abord en quoi a pu consister, pour la justice pénale, cette conversion au paradigme managérial et ses conséquences sur le métier de magistrat, qu'il soit du siège - les juges - ou du parquet -les procureurs et leurs adjoints. On insistera d'ailleurs sur ce second type de professionnels de la justice, car leur place s'avère de plus en plus importante au sein des juridictions. Ensuite nous confronterons les mécanismes mis à jour avec les trois problématiques associées au développement de la féminisation des professions.

Il est à noter que cette présentation est dans une large mesure exploratoire. En effet, si nous disposons de nombreux travaux empiriques sur les transformations de la justice depuis les années 1990 jusqu'à nos jours (Bastard et Mouhanna, 2007), si nous avons pu observer ces mutations dans des secteurs particuliers de la justice, tels que la justice des mineurs (B& M, 2011) ou l'application des peines (Mouhanna 2015), largement considérées comme les plus proches du care au sein de la justice pénale, en revanche nos travaux ne s'appuient pas sur une exploitation systématique de la dimension genrée des problématiques étudiées. Celle-ci n'apparaissait pas spontanément comme une cause essentielle de la managérialisation. Néanmoins, il semble que le déploiement de celle-ci alors que le corps connaît simultanément une forte féminisation, invite à reconsidérer cette question.

I- La conversion des magistrats au paradigme managérial

Aujourd'hui, le Ministère de la Justice ne demande plus seulement aux magistrates et aux magistrats de prendre de "bonnes" décisions. Elle exige également d'eux une productivité croissante, dans un contexte de maintien des budgets et de recrutements limités. C'est du moins le mouvement que l'on peut observer dans le domaine pénal, depuis la fin du siècle précédent et jusqu'au début des années 2020. Il faut en effet rappeler que jusque dans les années 1990, les tribunaux sont dominés par une logique casuistique et qualitative.

À cette époque, et alors que les contentieux adressés à la Justice ne cessent d'augmenter, la magistrature reste, dans son immense majorité, fidèle à des modes de fonctionnement traditionnels. En particulier, les dossiers judiciaires sont examinés un par un, avec une certaine attention. La plupart des dossiers poursuivis par le procureur arrivent tôt ou tard en audience. Mais en contrepartie, le manque de moyens contraint les procureurs à laisser de côté un certain nombre d'affaires. Le classement d'opportunité, c'est-à-dire la faculté de ne pas prendre en compte un dossier parce que le cas est considéré comme insuffisamment grave ou ne constituant pas une infraction caractérisée, est utilisé pour gérer les flux. Les procureurs se servent de cette disposition légale pour ne pas traiter un grand nombre d'affaires, qui sont ainsi "classées", c'est-à-dire mises de côté. Dans certaines juridictions, jusqu'à 75 % des plaintes ne font l'objet d'aucun traitement judiciaire. Les magistrats estiment ne pas avoir les moyens, notamment en termes d'effectifs, et préfèrent préserver leurs modes traditionnels de fonctionnement.

Toutefois, cette position s'avère peu tenable sur le moyen terme et de nombreuses critiques émergent dès les années 1980 sur le manque d'efficacité de l'institution judiciaire. Parmi les reproches - souvent contradictoires - adressés aux magistrats, le manque de réponses aux demandes du public et aux victimes occupe une place importante, à côté du laxisme ou de la partialité en faveur des puissants. Les tensions se font plus vives à mesure qu'augmente le nombre de délits enregistrés. En effet, le développement des équipements des ménages, comme les voitures, s'accompagne d'une délinquance qui leur est liée. Par ailleurs, on observe une augmentation des recours à la Justice, que ce soit au civil ou au pénal.

Face à cette montée des demandes et aux critiques, le premier réflexe des magistrats va être de réclamer davantage d'effectifs. Mais les moyens alloués à l'appareil judiciaire restent modestes. Jusqu'en 2020, ils ne représentent que 2 % du budget de l'Etat, en comptant les dépenses de l'Administration Pénitentiaire - i.e. les prisons - qui constituent environ la moitié des crédits. Les ressources accordées restent donc très limités. Outre le classement sans suite, la lenteur des procédures accentue la méfiance vis-à-vis de la Justice.

Durant les années 1980 et 1990, diverses expérimentations tentent de remédier à cette impasse. Les procureurs "inventent" notamment une nouvelle façon de traiter les affaires, autre que le passage devant un tribunal. Ce qu'on appelle dès lors la troisième voie consiste à convoquer les auteurs de délits mineurs devant un représentant du parquet pour lui faire un rappel à la loi, c'est-à-dire le sermonner, ou bien l'encourager à réparer les torts qu'il a causés (Aubert, 2010). De plus en plus de personnes sont prises en charge par ce dispositif qui permet d'économiser du temps de juge, puisque les gens ne passent pas en audience. Mais ce n'est qu'une première étape.

Une autre innovation se déploie à partir du début des années 1990. Sous ses aspects techniques, celle-ci va profondément transformer à la fois les pratiques et les modes de pensées des magistrats du parquet. Constatant que beaucoup de temps est perdu entre les bureaux de police et les tribunaux parce que l'essentiel de la transmission des dossiers se fait par courrier, certains parquets se décident à adopter un mode de fonctionnement plus moderne. Au lieu de continuer à suivre ce circuit papier, qui permet de prendre son temps et si besoin de réfléchir sur un cas particulier, les innovateurs vont choisir de privilégier la rapidité et l'efficacité. Cela se traduit concrètement par la mise en place de plateaux téléphoniques au sein desquels des membres du parquet sont positionnés pour répondre aux appels des policiers et gendarmes. Lorsqu'une personne est interpellée par la police, après les premiers éléments d'enquêtes recueillis - sous 24 ou 48 heures -, les policiers doivent téléphoner au parquet, lui faire un compte-rendu des faits et de la personnalité de l'auteur, puis attendre que le parquetier ou la parquetière prenne une décision de sanction ou d'orientation de l'affaire.

Pour les premiers participants à ces dispositifs, et pour ses promoteurs, les intérêts de ce nouveau système sont multiples. Premièrement, les substituts du procureur ne travaillent plus sur des dossiers papiers en volume souvent importants, comportant des procès-verbaux plus ou moins pertinents pour l'enquête, et souvent anciens. Ce processus est long, ennuyeux et les magistrats ont l'impression de travailler sur des cas obsolètes, puisque les faits ont pu avoir lieu plusieurs semaines, voire plusieurs mois avant leur lecture. A contrario, grâce au téléphone, ils ont l'impression d'être dans l'immédiateté. Par ailleurs, comme la présentation téléphonique par le policier est limitée à 8 ou 10 minutes, cela représente un gain de temps considérable par rapport à celui nécessaire pour la lecture. On pense que ce dispositif va favoriser le rapprochement entre les magistrats et des policiers qui sont assez critiques quant à son efficacité.

Sous ses apparences anodines, cette évolution technique change profondément les pratiques des magistrats. Autrefois cantonnés à une tâche de lecture et de réflexion encouragée par le décalage temporel qui existait entre le moment où les faits étaient commis et celui de leur prise de décision, ils se trouvent désormais soumis à une logique de l'urgence et de la rapidité. Après le compte-rendu policier de 8 minutes c'est en deux ou trois minutes qu'ils doivent décider des suites de l'affaire. En effet d'autres appels sont en attente. Ils n'ont pas le loisir de prendre du temps. Et non seulement ils effectuent ces choix cruciaux pour l'avenir de la personne mise en cause, mais ils gèrent simultanément l'organisation de ces suites judiciaires. Ainsi ils attribuent directement des dates de rendez-vous d'audience ou au parquet lorsque les faits commis le nécessitent selon eux. Loin du sentiment de supériorité et de domination attaché traditionnellement à l'image du magistrat, ils s'acquittent de tâches pouvant être considérées comme subalternes.

Une autre question concerne l'autonomie et l'indépendance des magistrats. A cet égard, il convient de revenir sur la position particulière du parquet français. Celui-ci regroupe des magistrats qui sont issus de la même école que celle formant les juges. Plus encore, au cours d'une même carrière, un magistrat peut parfaitement passer plusieurs fois du corps du parquet à celui des juges. La grande différence entre les deux statuts est que les juges sont constitutionnellement indépendants, notamment du pouvoir politique, alors que les membres du parquet sont hiérarchiquement rattachés au Ministère de la Justice (Lazerges, 2006).

Malgré cette différence, les membres du parquet ont longtemps défendu leur autonomie de choix en s'appuyant sur leur proximité avec leurs collègues juges (Mouhanna, 2001). Jusqu'à la fin des années 1990, une majorité d'entre eux revendiquait s'appuyer sur leurs propres appréciations pour prendre des décisions. Leurs successeurs affectés au nouveau dispositif ne sont pas du tout dans le même état d'esprit. Ils n'ont de toutes façons plus le temps pour élaborer une décision. Dès lors, ils vont s'appuyer essentiellement sur des barèmes, établis avec leur autorité de tutelle, pour orienter les affaires présentées au téléphone. Ces barèmes, à partir de critères chiffrés - taux d'alcool dans le sang en matière de conduite en état d'ivresse, gramme de produits stupéfiants illégaux détenus, jours d'arrêts de travail en cas de violences - établissent des sanctions ou des orientations pénales. Comme on peut le voir, ils sont utilisés pour des raisons pratiques d'efficacité et de rapidité. Mais, simultanément, leur adoption réduit de facto la marge d'appréciation et de décision de chaque magistrat. De concepteur d'une sanction, celui-ci devient exécutant d'une norme définie a priori.

De plus, ces barèmes sur lesquels se reposent les membres du parquet ne sont pas propres à chaque parquetier. Ils résultent au mieux d'un travail collectif, ou bien alors d'une règle imposée par le procureur. Ainsi le substitut se trouve soumis à un système décisionnel qu'il ne maîtrise pas. Contre toute attente les revendications d'indépendance se sont en grande partie éteintes. Au contraire, les substituts de la première génération à utiliser ce système se disent "plus sécurisés" par l'existence de ces barèmes. Dans une période où les magistrats sont critiqués pour leur supposé "laxisme" et où les affaires de récidives sont mises en avant par une partie du personnel politique et des médias, certains d'entre eux préfèrent ne pas se distinguer en produisant des décisions en rupture. Dans ce cadre, le barème représente une sécurité puisqu'il s'inscrit dans une approche collective, impersonnelle, déresponsabilisée.

Les conséquences de cette mutation rapide d'une justice du cas par cas à une justice de traitement de flux sur les magistrats sont multiples. En premier lieu, elle conduit plus ou moins consciemment à encourager la pénalisation des activités, une préférence pour la répression, des sanctions plus dures et une extension du filet pénal (Chantraine et alii, 2007). En effet, la répression s'évalue beaucoup plus facilement que la prévention. Deuxièmement, le passage d'une logique où prime la réflexion à celle d'une course à la productivité enferme le magistrat dans un statut de simple exécutant, avec des problématiques de résistance physique propre à des activités moins prestigieuses. Troisièmement, la normalisation des décisions et le temps réduit consacré à chaque tâche rapproche le travail du parquet dans ce cadre à un travail "à la chaîne", avec des similitudes entre le positionnement du magistrat et de l'ouvrier spécialisé. Quatrièmement, la distance entre les concepteurs et évaluateurs des politiques judiciaires d'une part, et exécutants d'autre part, accentue le sentiment d'une dépossession du métier.

Acceptée dans un premier temps, cette mutation va générer un mécontentement croissant, fondé notamment sur le sentiment de déclassement social qui se manifeste de plus en plus au sein des tribunaux. Les protestations se multiplient à partir des années 2010. Elles s'expriment d'ailleurs sous des formes inédites au sein de la magistrature, ce qui conforte par ailleurs le sentiment d'un déclassement : sit in devant les tribunaux, manifestations de rue, slogans porteurs de revendications.

II- La féminisation et la managérialisation : quels liens ?

Les reproches qui leur sont adressés sont d'ordres divers : elles manqueraient d'autorité pour s'imposer face aux délinquants mais aussi aux professionnels de l'ordre et de la force que sont les policiers ; elles seraient sujettes à la subjectivité et à la sensibilité, empêchant le prononcé de peines sévères ; elles manqueraient de disponibilité, notamment en raison de la maternité ; leur présence de plus en plus massive traduirait - et accélèrerait - la dévalorisation de l'institution et de la fonction de magistrat (Boigeol, ibidem).

En ce qui concerne plus précisément l'accès aux postes les plus élevés, Anne Boigeol observe un décalage entre les carrières masculines et féminines jusque dans les années 1970. Par la suite, les femmes vont peu à peu conquérir les postes plus élevés, même s'il reste aujourd'hui des différences, surtout lorsque l'on considère qu'elles sont beaucoup plus nombreuses que leurs collègues hommes. Elles sont surtout présentes dans la hiérarchie des petites juridictions, les plus grandes restant l'apanage des seconds.

Source : ENM-profil de la promotion 2021

Face à ce phénomène déjà ancien, trois interrogations, classiques dans le champs des études portant sur les genres, se posent pour ce corps qui se veut particulier. Nous les articulerons avec les analyses proposées précédemment sur la managérialisation de l'institution judiciaire et sur les mutations qui en ont résulté pour les professionnels.

Parmi ces trois questionnements, l'un renvoie à un clivage au sein des métiers entre, d’une part un versant réservé aux femmes auxquelles on attribuerait des tâches associées à l’image traditionnelle et plus ou moins fondée de « vertus » féminines – le « care »-, et d’autre part un versant considéré comme plus viril qui resterait l’apanage des hommes. Cette séparation a pu s'esquisser aux débuts du mouvement de féminisation des tribunaux, sous l'impulsion de hiérarques masculins qui voulaient à la fois préserver les femmes et assurer l'autorité des magistrats. Mais la contention des éléments féminins à des postes de juge des enfants ou juges de l'application des peines n'a pas fonctionné longtemps (Boigeol, 1999). Et tous les observateurs ont pu constater que très rapidement les femmes ont prononcé des peines tout aussi dures que leurs collègues masculins. Le partage annoncé n'apparait pas opérant.

Cela nous amène au deuxième questionnement, qui concerne les épreuves que subissent les femmes confrontées à des métiers où dominent des valeurs viriles et les transformations que cela entraîne chez celles-ci. Il semble clair que pour se faire accepter au parquet, symbole à la fois de l'autorité de l'Etat sur l'appareil judiciaire et de la sévérité de la puissance publique face aux personnes mises en causes, les femmes ont dû déployer une image de force, d'efficacité, et d'intransigeance. Si le déploiement des nouveaux modes de traitement des affaires, fondé sur la rapidité, que nous avons décrit ci-dessus, a pu se réaliser, c'est bien parce que les promoteurs de ces politiques ont pu trouver des substituts volontaires pour se lancer dans une telle révolution des pratiques et de la culture.

Bien entendu, il serait réducteur de n'attribuer qu'aux femmes la responsabilité entière de ce bouleversement. Toutes nos observations, menées lors de divers travaux (Mouhanna, 2001 ; Bastard et Mouhanna, 2007 ; Bastard et alii, 2016) montrent que ce sont tout autant des hommes que des femmes qui ont participé physiquement à cette activité de réponse rapide. L'effet d'âge est indiscutable, puisque c'est à de jeunes recrutés volontaires que l'on a proposé ce défi auquel ils ont adhéré, défi intellectuel et culturel, mais aussi défi physique, car il fallait "tenir le rythme".